兴安盟贫困问题调研报告

内蒙古兴安盟是整个自治区贫困人口最多、贫困面最大、贫困程度最深、贫困原因最复杂的少数民族地区，也属于国家划定的集中连片特困地区。作为典型的老、少、边、穷区域，目前兴安盟经济总量、财政收入、工业增加值、城乡居民收入等主要经济指标的增速和人均水平均居全区后列，是自治区全面协调可持续发展中的短板。

鉴于兴安盟的现实状况，内蒙古党校调研课题组深入兴安盟六个旗县市区，对其贫困状况进行全面调研，在了解贫困现状的基础上，分析了兴安盟贫困的原因，并提出了具体的扶贫对策，以期促进兴安盟贫困问题的解决。

兴安盟贫困的总体表现

兴安盟的扶贫开发工作虽然取得了一定成效，但贫困面大、贫困程度深的状况仍然没有得到根本改变，扶贫任务仍很艰巨。

第一，贫困面大、贫困程度深、贫困向少数民族人口集中。按照国家和自治区新的扶贫标准测算，兴安盟尚有农村牧区贫困人口52.2万人，占全盟农村牧区人口的47%，占全区贫困人口的20%，贫困发生率比自治区高27个百分点。其中贫困人口中80%以上为少数民族。无论从贫困人口的绝对数还是从其所占的比例上看，兴安盟的扶贫攻坚任务都非常艰巨。

第二，社会事业发展严重滞后，基本公共服务不足。兴安盟经济社会发展缓慢，财政发展能力和自我供给能力比较薄弱，导致基本公共服务供给总量不足，不能满足人民群众的需求。住房、文化、体育等方面软硬件建设严重滞后，发展不平衡；社会保障仍处于较低水平，社会保障的支出规模与发达地区相差悬殊；城乡居民就业不充分；大部分医疗卫生资源主要集中在城区，农村医疗卫生资源缺乏，如科右前旗21个农村牧区基层卫生院768人中没有一个全日制本科学历医务人员，大专统配生仅有5人，常规设备短缺，医疗器械简陋。

第三，基础设施薄弱，生产生活条件落后。目前，兴安盟还有536个行政村未通油路，有4.4万户农村牧区危旧房需要改造，有36万农村牧区人口饮水困难、饮水安全问题需要解决。一些地区住房条件差、生活设施简陋，与群众生产生活密切相关的水、电、路、气（沼气）等公共基础设施建设还比较薄弱，与小康标准还有很大差距。

第四，贫困主体知识贫困、科技意识薄弱。兴安盟贫困人口文化素质偏低，小学文化以下的贫困人口占54%。受教育程度所限，他们增收技能缺乏，自我发展能力不足，生产手段落后，劳动生产率低，科技意识较低，竞争意识、开放意识不强，不能很好地应对市场风险。尤其是蒙古族聚居地区，在贫困类型及贫困形成的原因上有明显的民族、地域特点。由于教学授课以蒙语为主，造成蒙古族贫困人口适应城市能力不强，转移输出兴趣不高，即使外出务工，也是季节性、间断性转移较多。

贫困问题形成的原因

贫困是一个复杂的社会问题，涉及方方面面，因此产生的原因也及其复杂，就兴安盟的情况而言，我们认为既有自然环境的因素又有历史文化和经济的因素。

从自然环境因素来看，兴安盟大多处于大兴安岭南端的浅山丘陵区，属高寒边远山区，干旱，无霜期短，年积温低，生态环境恶劣，农业生产条件极差，春寒、夏雹、秋冻、早霜等自然灾害频繁，山坡地多，局部地区土地退化、沙化。由于自然条件差，农牧民主要依靠旱作种植业，缺畜少禽，经营方式粗放，导致脱贫难度大，且因灾致贫返贫率高，约占贫困人口的60%以上。

从发展历史来看。内蒙古自治区政府成立以后，兴安盟的建制和归属几经变更，基础设施建设历史欠帐较多，相对落后的状况并未改变。新中国成立以来，兴安盟始终没有被纳入重点投资建设地区，贫富差距越拉越大。比如科右中旗行政区划隶属关系在建国后发生了7次历史变更，使原有的地区性项目和计划都失效，甚至有些在建项目停建，严重影响了电力、交通、水利等基础设施建设。此外，20世纪70年代科右中旗被列入国家反修的前沿阵地，处于战备状态，属于不投资不建设地区，导致基础建设严重不足，国家政策很少惠及到此，而贫困地区又缺乏自我发展能力，制约了该地区经济的发展。

从民族文化传统来看，兴安盟有蒙古族人口66.58万人，占总人口的41.27%，科右中旗、科右前旗北部、扎赉特旗北八乡蒙古族人口较集中，科右中旗蒙古族人口占85%，扎旗北八乡蒙古族人口占98%以上。兴安盟蒙古族生产方式由游牧变为半农半牧，再变为农业，变迁的结果是自然生态环境被严重破坏，最终导致了广大蒙古族农牧民的贫困化。

从经济结构性因素来看，第一，县域经济发展缓慢，城镇化带动力不强。兴安盟县域经济是当前经济发展中的一个薄弱环节，县域工业发展水平低，传统产业多，新兴产业少，技术含量高的产业更少，导致粗加工产品多，精加工产品少，市场活力明显不足，县域工业不能有效地支援农业及第三产业的发展，农副产品大多以出卖原始产品或初级产品为主，精深加工处于起步阶段，第三产业无法对一、二产业的发展形成拉动。与县域经济落后相对应，兴安盟城镇化进程相对滞后，城镇化率仅为42%，为全区最低。城镇化水平低导致综合承载能力不强，限制了经济社会的发展。

第二，产业结构不合理，工业化驱动力不强。长期以来，兴安盟产业结构不合理、层次低，产业素质差。以2011年为例，农业占31.5%的比重，且不够稳固，生产率低，农业比较效益差；工业占36.5%，全盟尚处工业化初始阶段；第三产业占32%，但内部结构不合理，商贸餐饮占的比重最大，交通、信息、通讯占的比重较小，科技服务比重更小。技术创新、市场创新能力不足，知识产业、信息产业等代表现代化取向的产业尚未形成气候，导致整个经济活力不足，运行质量不高。

第三，农牧区产业结构单一，非农经济拉动力不强。贫困地区多数以种植业为主、养殖业为辅，主导产业尚未形成，经营方式传统粗放，农畜产品就地加工转化率不足20%，缺乏稳定脱贫的产业支撑，尤其缺乏非农产业的有力支撑。以扎旗北八乡为例，该乡是典型的传统农业村，农耕历史短，经济结构单一，多以农业经济或牧业经济为主，经营粗放，生产条件及方式落后，有90%的劳动力从事农业生产劳动，产业结构演进速度缓慢，农业经济占绝对比重，非农经济发展滞后，导致劳动效率不高，农民抵御自然灾害和市场变化的能力弱，收入偏低。

从扶贫体制机制上来看，近几年，国家、地方政府对农牧区的扶贫力度有所增加，但扶贫思路仍然是临时性救济式的，还未成为各级政府、各有关职能部门制度化、规范化的常规性工作重点。管理机构除作为主管部门的扶贫办之外，还涉及财政、发改委、交通、教育、人力资源和社会保障、农业、水利、民政、民族等部门，由于各职能部门“条块分割”，常常各自为政，难以形成协同作战合力，同时各级政府也没有建立相应有效的协调机制。体制不顺、机制滞后，一方面增加了扶贫工作的运营成本，降低了工作效率；而另一方面也造成了扶贫投入不足、方式方法不活、主体意识不强。

整体脱贫的对策建议

首先，在宏观层面，建议国家和自治区给予政策倾斜和制度供给。目前，兴安盟与其他盟市相比，在技术力量、投资环境、改革力度及整个社会经济实力等方面都存在较大差距，而且与全国平均水平的差距也在拉大。在这样的基础上发展经济，就需要国家和自治区在各方面给予政策倾斜。

第一，完善扶贫开发体制机制，为扶贫开发提供制度保障。新时期，传统的扶贫开发模式和机制已经越来越难以发挥作用，影响了反贫困事业的发展，为了加快扶贫开发的进程和提高扶贫开发的效益，客观上需要更加注重创新体制机制，解决制约发展的突出问题。一方面要深化管理体制改革，建立有力有效的协调机制，面对扶贫资源配置不合理，质量和效率不高，监督管理薄弱的问题，要建立有效的分工合作机制和及时有效的监督评价机制。另一方面要进一步完善产权制度、财政制度、社会保障制度、就业制度、土地制度、干部人事制度；完善土地、牧场、林地承包管理制度，开展集体土地、草牧场和林权制度等改革；要深化户籍管理体制改革，加大农牧民转移力度，打破原有城镇户籍管理体制，让农村牧区富余人员向城镇集中转移。

第二，加大扶贫资金投入，完善金融扶贫制度供给。资金短缺是当前开展扶贫工作的一大障碍，也是扶贫政策失灵的一个重要因素。国家和自治区要加大扶贫投入，包括连片开发、整村推进、移民扩镇、产业化扶贫等项目，多渠道增加扶贫投入。

同时，还要健全资金整合机制。针对目前各部门都有专门的项目资金管理规定，扶贫资金多部门分头管理，各行其政，使用分散，很难形成合力，扶贫的规模效益不高的问题，要进一步加大对各部门项目资金和厅局帮扶资金的整合力度，集中财力，除国家移民扶贫搬迁工程投入外，对水利部门的人饮工程，电力部门的电力改造工程，农业部门的沼气工程，民政部门的安居工程等项目和国家连片开发项目资金、生态移民资金、棚圈建设资金等惠农支农资金进行有效整合，形成资金合力。

另外，要想从根本上改变贫困落后的面貌，单靠国家财政还远远不够，要动员社会力量，特别是加强企业间和地区间的交流与合作。要大力推广贫困村互助资金小额贷款工作，借助金融贷款的力量，全面采取小额贷款扶贫方式，解决贫困户发展资金不足，提高自我发展能力。

其次，在中观层面，建议发展壮大县域经济。从兴安盟各旗县市自身来看，要把发展壮大县域经济作为摆脱贫困落后面貌的根本出路，切实通过坚定不移地推进新型工业化、城镇化和城乡统筹发展，壮大县域经济总量，增强综合实力，夯实工业反哺农牧业、城市支持农村牧区的物质基础。

第一，重点发展具有民族地区特色的县域经济，主要包括四个方面。

以特色农业为根基。必须树立大农业意识。紧紧围绕市场办加工、加工抓农业的思路，要把培育农畜产品加工业作为加快工业发展的突破口来抓，依托兴安盟丰富的农产品、林产品等资源优势，延伸做大有特色的产品和产业，做大做强农副产品加工业。

以工业化为导向。工业中要发挥比较优势，以项目为依托，加快工业结构调整，发展新的工业企业，运用适用技术改造传统工业，提升工业的水平和效益，依托自身丰富的水、土地、风能、有色金属和周边盟市丰富的煤炭资源优势，重点培育新型煤化工、能源、冶金和绿色农畜产品加工等四大主导产业。

以城镇化为支撑。城镇化进程的快慢，直接影响着县域经济的发展。小城镇是城乡经济的结合部和交汇点，因而也是统筹城乡经济发展的重要环节。应鼓励乡镇企业向小城镇集聚，分阶段有重点地推进小城镇建设，以现有县城和有条件的中心镇为重点，使之尽快完善功能，降低农民进城门槛，吸引农民进入小城镇安居乐业。

以民营经济为主体。县域经济一个突出特征是以中小企业为主。加快县域经济发展，应按照县域经济以民营为主体的思路，大力推进国有或集体企业产权制度改革，走民营化之路，使企业获得自我发展的内在动力机制，形成创新的联动效应。在县域经济发展中，要以优惠的政策、优美的环境、优质的服务促使民营经济发展壮大，坚持凡是民营能办的事情，一律交给民营去办，凡是能够进入市场运作的事情，一律推向市场运作，建立政府围绕项目转、部门围绕业主干的工作机制，使民营经济得到有效的推进。

第二，发展县域经济还要加强基础设施建设和提高公共服务水平。兴安盟贫困人口多数分布在基础设施建设薄弱的地区，要改善他们的生产生活条件，就必须夯实发展的基础。基础设施建设具体包括：路网建设、水利基础设施建设、农村能源建设、现代通讯网络建设、农牧区危房改造、节水灌溉、土地整理等。

提高基本公共服务水平也是兴安盟扶贫迫切需要解决的问题。应加快医疗服务体系建设，建设以盟医院为龙头的三级医疗服务体系，促进公共医疗均等化服务；加强社会保障建设；统筹发展各类教育，大力改善办学条件，健全国家教育资助制度，提高贫困主体的文化素质和职业技能；加强公共服务一体化建设。打破行政区界限，统筹教育、卫生、就业等公共服务领域的规划建设，实现资源共享。

第三，因地制宜采取多种形式的扶贫模式。目前国家把兴安盟纳入大兴安岭南麓山区集中连片开发特殊困难地区，兴安盟应抓住这一历史机遇，以崭新的理念、创新的思维，根据地区经济发展的实际和各地少数民族的不同情况、不同条件，因地制宜地采取多种形式的扶贫开发模式。我们在调研中发现有三种模式具有借鉴推广意义。

“产业化推进扶贫”模式。针对兴安盟实际，加快现代农牧业发展，推进产业化发展、产业化扶贫是最现实的选择。把主导产业的发展与扶贫开发有机的对接，发展壮大贫困地区有特色、有市场竞争力、可持续发展的主导产业，推动贫困地区经济发展。比如，科右前旗巴拉格歹乡兴安村就通过产业推进了脱贫致富。

“协作扶贫”模式。在兴安盟贫困相对集中的地方，由于生产方式的转型时间较短，贫困人口中普遍存在着不善耕作、长期粗放经营的问题，致使相当数量土地耕种后收不回成本，有的闲置，甚至长期荒芜，造成了极大浪费。而一些大户和种植经营能手却苦于土地不够耕种，无计可施。为此，他们创造了协作扶贫模式，如扎赉特旗胡尔勒镇的“南北协作扶贫模式”。扎赉特旗胡尔勒镇组织实施贫困户土地经营权有偿向大户和经营能手流转，从而盘活了贫困户的土地。一方面，实现了土地经营增值增效；另一方面，使不会种地或无力经营土地的贫困户每年都有相对稳定的收入，实现了双赢。

设施农业示范园区扶贫模式。在整合连片开发、移民扩镇、产业化扶贫、危旧房改造、农牧林水建设工程等项目资金的基础上，以乡镇为单位，将贫困户分类分批迁入现代农业科技示范园区，从根本上解决贫困农户的住房问题和投身富民产业问题。如突泉县太平乡赛银花村的“赛银花设施农业示范园区”扶贫模式。