多层次城镇化体系构建与推进探讨

摘要：本文主要以综合角度进行探讨新型城镇化体系的构建，在回顾分析我国城镇化道路发展历程及弊端基础上，对比新型城镇化与传统城镇化所存在的差异，提出将中心城市、县域、小城镇及到农村社区全部纳入的多层次城镇化体系构建及推进的若干建议。

关键词：多层次；新型城镇化；体系构建；若干建议

当前，城镇化已经成为我国拉动经济发展的主要动力，推动经济转型升级的前提条件，构建和谐社会的主要途径。城镇化水平的高低直接体现一个地区经济社会发展程度和综合竞争力水平的高低。城镇化水平的快速提升以及由此带来的巨大投资需求和消费需求，将成为今后一个时期拉动当地乃至全国经济发展的重要引擎。但是由于各种主观和客观因素，尤其城镇化在快速推进的过程中，还存在着与工业化发展不协调、资源能源利用方式粗放、城乡差距不断拉大、体制机制创新滞后等不少较为突出的矛盾和问题。传统的城镇化发展方式面临严峻挑战，已经严重制约了城镇化的持续健康发展，影响到经济社会发展的全局。为此，探索一条符合实际的新型城镇化路径作出初步探讨，就在新型城镇化推进过程中加强培育辐射带动力强的地区性中心城市、注重建设各具特色的县级市和县城，积极发展产业基础好的小城镇等提出了对策建议，以期为推动城镇化持续快速健康发展提供理论支撑和对策参考。

一、我国城镇化道路历程及弊端分析

自建国60年来，我国城镇化曲折向前发展，具有起步性、动荡性、萧条性、停滞性、徘徊性、低速性的基本特点。从新中国成立到改革开放前，我国城镇化总体上经历了一个长期停滞的过程。城镇化率水平从1949年的10%徘徊到1978年的17.92%左右。改革开放初期，中国的城镇化主要强调发展小城镇。1978年召开全国城市第三次会议，制定“控制大城市规模，多搞小城镇”的发展方针。1980年国务院《全国城市规划工作会议纪要》，提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的发展总方针。“解决农村剩余劳动力问题以小城镇为主，大中小市为辅，小城镇建设的加强是中国社会主义城镇化的必由之路”（费孝通，1983），简称为“小城镇、大战略”。2000年10月，中央关于“十五”计划提出：“着重发展小城镇的同时，中小城市也要积极发展，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的带动辐射作用”。2002年党的十六大报告明确提出“要逐步提高城镇化水平，坚持小城镇和大中小城市协调发展，走中国特色的城镇化发展道路。十七大报告指出，“要走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡，节约土地，布局合理，功能完善，以大带小的原则，促进小城镇和大中小城市协调发展”。到2011年，全国城镇化率达46.6%，比1978年提高了28.68个百分点，年均提高0.93个百分点。其中以1996年为界，之前平均年增0.72个百分点，但年度城镇化率提高速度变化剧烈；1996年我国城镇化率突破30%，进入加速发展阶段，至2011年平均年增1.3个百分点，年度变化相对平稳。经过30多年的发展，目前我国城镇发展形成了较为有序的空间竞争、较为合理的产业分工、运行较为高效的市场体系，共有特大城市50个、大城市81个、中等城市233个、小城市297个、小城镇1.89万个。城镇化在有力地推动经济社会加速发展的同时，也存在许多弊端，越来越不能适应基本国情和形势发展的需要。具体表现在以下六个方面：

（1）城镇化与工业化发展水平不协调

工业化发展水平一般参照工业化率的高低，即工业增加值占全部生产总值的比重。我国城镇化水平在相当长时期内落后于工业化水平，应该遵循科学发展规律，城镇化的发展要与工业化相适应。从建国初期到2001年底，工业化水平大大高于城镇化发展水平。1952年，城镇化发展落后工业化7个百分点，并随着工业化水平的不断提高，两者差距继续扩大。直至1978年二者差距高达27个百分点。自1970-1981年这段时期内，工业化率高于城镇化率平均多达20个百分点。

（2）以牺牲农业为代价的城镇化发展现象增加

工业的不断集聚发展，可带来人口的集聚增长，随即带来城镇的兴起和发展，所以说工业化是城镇化的基础。而建设、发展又要大量占用土地，对于人口基数庞大的中国而言，如何才能既加快发展工业化、城镇化，又不牺牲农业为代价是一个大难问题。自改革开放以来，在城镇化发展推进过程中，一些地方特别是沿海经济发达地区的耕地减少、粮食减产、农业萎缩的现象十分突出。

（3）城镇化发展过程中未处理好与农村发展的关系

虽然我国城镇化水平不断提高，但城乡差距一直比较明显。世界银行1998年对36个国家的研究结果表明，绝大多数国家的城乡居民收入比低于1.5：1，超过2：1的极为罕见。而我国居民收入差距1978年城乡比为2.57：1，到2006年城乡比为3.28：l。在快速城镇化过程中，一些地方出现了损害农民利益的行为，简单视城镇化为土地的城镇化，随意改变建设用途，随意占用、出让、转让、出租耕地和农村集体建设用地以用于非农建设的现象时有发生，虽使城区面积不断扩张，但农村人口未能有效转变为城市人口为城镇化高质量的发展留有祸根。

（4）城镇化管理水平落后

一些地方城镇未能制定科学合理的规划，盲目无措的发展城市建设，城市规划远远滞后于城市发展；对于城镇化发展，一些城镇城市规划约束力薄弱，领导个人意志干预占很大程度，促使城市规划发展、公共基础设施建设等方面缺少长效规划约束机制，牺牲长远利益，注重短期成本，多以形象工程造成大拆大建，反而增加了建设总成本。发展思路盲目闭塞，城镇建设求大求洋、盲目扩张，错误地把城镇化等同于城市建设。

（5）城镇化发展过程中未处理好与生态环境的关系

环境污染这一课题伴随着城镇化发展的进程中，有些地方一味的寻求经济的增长和城镇化率的提高，造成大气污染、水污染、噪声污染、固体废弃物污染等恶劣现象。城市“热岛效应”也越来越为人们熟知和体会。一些中小城镇建设过程中对公共服务设施缺少规划，生产技术、工艺落后，使城镇卫生状况不断恶化，严重影响城乡居民的生活质量和城市可持续发展能力。

二、新型城镇化与传统城镇化的差异

（一）发展背景不同

传统城镇化产生于计划经济体制，受当时以农业国身份立足的国情限制，发展城镇化的相关战略、方式以及效能存在诸多缺陷。而新型城镇化破壳于社会主义市场经济体制下，本着科学的发展观，实行新型工业化道路，建设社会主义和谐社会，特别是经济全球化和信息化的发展，为走新型城镇化道路提供了条件。

（二）发展目的不同

传统城镇化以物为本，以增长为标。城镇的发展依靠生产要素的扩大投入实现其增长，经济增长则依靠第二产业拉动，资源环境破坏严重，社会全面的发展大大滞后于经济发展，致使城市增长快、发展慢。新型城镇化注重以人为本，以发展为标。在城镇化推进过程中，充分尊重人的主体作用，确保城镇化的推进与社会全面发展并驾，人民群众充分享受城镇化发展成果，物质财富增长同时，更看重人的全面发展，不断改进公共服务、提升福利程度、优化人居环境。

（三）发展重点不同

传统城镇化发展的重点不是放在大城市，就是放在小城镇。新型城镇化要求城镇乡统筹发展，总揽发展全局、兼顾各方利益、有序安排时空、协同推进进程。在城乡关系上，既发挥辐射、承载和吸纳的能力，又通过以城带乡、以工补农的机制来统筹城乡关系。在推进城镇化的道路选择上，发挥不同规模城镇各自的优势，形成大中小城市和小城镇协调发展的路子。

（四）发展主体不同

传统城镇化的主体是各级政府，“自上而下”地推动城镇化。新型城镇化的主体是多元的，政府、企业、居民等共同参与，是 “自下而上”形式地城镇化。

（五）发展内推力不同

传统城镇化的根本动力主要来自于传统工业化。传统工业化发展模式以生产要素特别是资本与劳动力要素的规模化投入为条件，以经济高速增长为目的，以城市为产业聚集中心。在聚集效应的作用下，大量稀缺性生产要素从农村流向城市，抑制了乡村非农产业的发展，拉大城乡产业发展差距。新型城镇化的根本动力来自新型工业化，利用高新技术特别是信息网络技术对传统工业进行改造，使工业的发展以高新技术、信息技术为动力，具有可持续性。新型城镇化有利于消除城市发达的现代经济部门与乡村落后的农业部门之间的产业分割，促进城乡产业之间的协调、互补、互动和联合。

（六）发展模式不同

传统城镇化的发展主要是依靠城镇土地和人口的增长值来实现城镇化率的提高，片面追求城市人口数量的增长、建成区面积的扩张，不仅加大了城市资源保障压力，而且造成大量优质耕地的丧失、严重损害农民的利益。而新型城镇化的发展则以转变经济增长方式达到产业升级，通过生产要素效能的提高推动城镇化水平的提高。新型城镇化立足资源环境承载能力和主体功能区的要求，以城镇功能、文化、个性、人文等角度为切入点，开创环境友好型、资源节约型、经济高效型、社会和谐型的城镇化新格局。

三、新型城镇化体系构建与推进建议

从本地基本情况出发，加快城镇化进程必须继续实施中心城市带动战略，坚持扩大规模与提高质量并重，产业为基，就业为本，向心布局，集群发展。应加强以下几方面体系工作；

（一）着力培育辐射带动力强的地区性中心城市

加快省辖市中心城市发展，一是完善协调发展机制。科学确定各市主导产业，由省级规划部门加强协调管理和政策引导，推进地区发展规划对接，促进优势互补、协同发展，并发挥市场在资源配置中的基础作用。二是制定有利于产业聚集和壮大优势产业的财政、税收、土地等政策，鼓励企业和投资者依照规划确定的主导产业进行选址投资，注重降低城市间要素流动成本，鼓励符合产业定位的企业跨行政区域进行联合、兼并、重组，加强产业分工与合作，破除体制障碍，实现要素自由流动。三是促进资源共享、互动发展。以交通干线为纽带，以城市为载体，整合区域资源，加强分工和协作，围绕提升城市群整体效能，突出每个城市的个性和优势产业，拉长产业链，大力推进经济、社会和文化资源整合，提高产业关联度，提升中原城市群的整体竞争力。

（二）注重建设各具特色的县级市和县城

县域经济在河南省经济社会发展中具有举足轻重的地位，应积极发挥县级市和县城在县域经济发展中的带动作用，调整优化经济结构，加强市政基础设施建设，主动承接中心城市产业转移，自觉参与城市产业体系分工，积极扩大与中心城市的经济联系，进一步发挥辐射带动作用，带动县域经济持续快速健康发展。基础较好、潜力较大和区位优势突出的县级市和县城要努力培育壮大优势特色产业，提升产业层次，扩大城市规模，提高吸引力、竞争力，尽快成为对周围地区有较强带动作用的中等城市。其他县城要以产业集聚区为载体，增强产业集聚能力，统筹城乡产业布局，把城镇发展与产业发展结合起来，引导人口向城镇集中、产业向园区集中。

（三）积极发展产业基础好的小城镇

从各地实际出发，选择那些非农产业有基础、发展前景好的小城镇为重点发展对象。做到高起点规划，高质量建设，高效能管理。在确定合理的城镇规模、功能分区及产业方向后，按正确定位的规划进行建设，抓好质量关，建设好综合配套建设，从而完善城镇功能。进一步规范完善小城镇管理的相关法律法规制度体系，使管理实现规范化、制度化，尽快将这些重点镇发展成为各具特色的小城市。要因地制宜、分类指导、发挥优势，注重产业发展。

（四）整合发展现代化农村社区

农村社区建设，是社会主义新农村建设的发展方向，是提高土地利用效率、提高农民生活水平的重要途径。农村社区建设必须根据农村产业发展需要，结合城镇体系布局，通过发展产业，整合村庄，整理土地，集聚人口。对城市近郊村庄，要与扩大城市规模、提高城市质量结合起来，统筹城乡发展规划、统筹城乡土地管理、统筹城乡社会保障、统筹城乡公共服务，大力发展非农业，将农民直接转化为城市居民，推动农村尽快向城市社区转变。对于具有非农产业基础的村庄，可以通过培育产业、集聚人口向小城镇发展；对于一般农区的村庄，要根据农村人口变化情况，严格遵循农民自愿原则进行村庄整合。农村社区建设要以提高农村公共服务能力为着力点，从农民群众现实需要出发，建立完善农村社区服务体系，拓展服务领域，改进服务方式，形成政府公共服务、市场化服务和村民互助、自我服务有序发展的格局。要积极寻求和争取资金来源，不断增加资金投入，尽快形成以财政投入为主、驻区单位和个人自愿为辅、社会捐助为补充的多元化投入机制。要强化社区基础设施建设，抓好农村社区的综合整治，搞好道路、水电、通讯和污水、垃圾处理等基本生产生活设施，净化、绿化、美化农村社区环境。

结论

新型城镇化是在反思传统城镇化所存在的不足中对城镇化道路的新探索，对传统城镇化本着扬弃的态度以及新的视角再创造。新型城镇化的主要动力工业化和信息化，实行全面开放、节约资源、统筹城乡、经济高效、环境友好、社会和谐的新主张。以城市群为主体形态，“三化’’协调发展，大中小城市与小城镇、农村社区互促共进。探索一条具有中原特色的新型城镇化道路既是必要的，也是可行的。走型城镇化道路，需要更加注重构建科学合理的现代城镇体系，就在新型城镇化推进过程中加强培育辐射带动力强的地区性中心城市、注重建设各具特色的县级市和县城的同时，应更加注重促进“三化”协调发展发展，更加注重促进城乡统筹协调发展，更加注重集约节约发展，更加注重提高城市规划建设和管理水平。（作者单位：新疆农业大学）

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