大都市区公共资源配置研究

摘要：公共资源是增强社会整体福利水平的推进器，在促进公平正义、基本公共服务均等化的实现过程中发挥着不可替代的作用，对于建设社会主义和谐社会有着重要的意义。审视大都市区发展的历史和现实发现，公共资源的配置存在公平缺失的问题。这为我国大都市区的发展建设敲响了警钟。本文研究了都市区公共资源配置规律、模型及原则，重点探讨了其影响因素。提出通过都市区空间的多中心重组―公共资源的多中心化配置；增强都市区公共资源配置的空间可达性；加强城市规划的科学性，提高公共资源配置效应。

关键词：和谐杜会；大都市区；公共资源；公平

中图分类号：F299.2　文献标识码：A

文章编号：1673－2111(2008)11－081－04

作者：钱志红，四川成都西南交通大学公共管理学院副教授，博士/黄超，西南交通大学公共管理学院硕士研究生；四川，成都，610031

一、研究背景及现实意义

改革开放以来，中国进入了大都市全面发展与扩张时期，都市化现象的出现对城市公共资源的配置提出了新的要求和挑战。在市场化改革的推动下，城市公共资源的市场化配置呼声日渐高涨，希望通过公共资源的市场化配置，提高资源配置的效率，从而最终提高政府提供公共产品和公益服务的能力。在此观念的影响下，城市基础设施，公共资源的数量和质量都得到飞速发展，城市公共资源配置的效率快速提升。然而城市大发展的同时，社会矛盾也日益突出，城市社会阶层分化和空间分异日益明显。城市资源的发展与配置在结构上，空间分布上，使用权限上都存在效率与公平的对立和某一方面的缺失。市场化保证了公共资源配置的效率，但是却失去了公平，严重影响和谐社会的建设。

从城市化和都市化发展的历史实践来看，由于公共资源占有和配置的不公平，导致了很多城市病，如城市空间不平等，贫民窟和城市低收入人群的迅速边缘化，城市空间隔离，环境设施，基础设施建设和享有的不平等。典型的例子如美国快速城市化背景下的贫民窟问题的形成和加剧，拉美国家都市化过程中的城市高级住区和消费景观占有的不平等。美国的贫民窟问题导致了白人和黑人贫民的强烈的社会冲突。拉美的都市化过程中，强势群体占有了城市中环境和设施相对优越的区域，并形成了周围区域隔离的堡垒式高级住区，加剧了社会排斥和贫穷的恶性循环。

在国内很多城市和大都市区，也存在着相似的情况，城市发展形成了严重的区域分割，空间隔离、空间分异迹象明显。如北京，城市形态沿袭历史的空间界定，有“东富西贵，南贫北贱”的说法，其他很多城市和都市化程度很高的区域都存在着类似的情况。富人区占据了城市中环境优美和条件优越的区域，享有完善的基础设施和公共服务，增加自己的效用。而贫民区缺乏健康保健、基础教育和社会保障，社会秩序混乱，与富人区形成了天壤之别。未来的一段时间将是城市化和都市化快速发展阶段。如果不对已经出现的问题进行研究，提出解决的办法，可能使问题加速发展，导致社会矛盾的尖锐化。本文对此问题进行了相关研究，提出了可行的对策方案，希望对解决问题有所帮助。

二、都市区公共资源概念及特征

都市区公共资源是指“国家机关、事业单位、代行行政职能的社会团体和其他组织，依据国家法律法规，利用国有资源、政府投资，或凭借国家赋予的垄断职能、政府信誉，拥有、控制或掌握的公益性、垄断性、专有性的资源，包括城市空间和城市功能载体的各种有形资源和无形资源。有形资源包括城市土地、交通运输、给排水、邮电通讯、动力设施，环境保护等城市基础设施、市政公营设施。还包括教育、医疗、图书馆，娱乐休闲等社会资源。无形资源包括政府提供一系列公共服务和政策制度，主要包括政府的产业布局政策、投资导向政策、财政税收政策，城市发展策略和规划。其具有以下四个特征：

(一)社会公益性。都市区公共资源、公共服务的社会公益性是指其效用是在全体都市区居民中分配的，是为了增强全体居民的社会福利的，是为了全体居民的公共利益的。

(二)层次性。都市区公共资源的层次性是指公共资源配置中既有满足高收入阶层和群体的高级公共服务和设施，也有满足低收入群体和阶层的一般公共服务和设施。层次性具体体现在公共资源、公共服务的建设规模、建设质量、设施配套程度。

(三)空间限制性。空间限制性是都市区公共资源的层次性特征在地理范围上的具体表现。公共资源其所产生的效用范围是有限，只有在效用覆盖范围内的居民才能享受到它提供的效用。空间可达性差，为了享受公共资源产生的福利，必须要花费一定的时间和精力，这称为旅行成本。只有当公共资源产生的效用或好处大于旅行成本时，人们才愿意享用公共资源提供的好处。

(四)经营性。公共资源由于具有非排除性和非竞争性，必须由政府来提供。但是在特定时期内，政府掌握的公共资源的数量是有限的，而社会需求却是巨大的。为了满足对公共资源的巨大的消费需求，同时克服政府供给能力的缺陷，需要加强各种公共资源的市场化经营，增强政府提供公共产品和公益服务的能力。

三、大都市区公共资源空间配置规律、模式和原则

(一)公共资源空间配置的聚集性与扩散性

资源的空间配置不仅具有聚集性，而且具有扩散性，两者相互对应，相互联系。聚集效应、聚集经济和外部性的存在的存在是资源配置产生空间聚集的根本原因，资源空间配置的扩散是由聚集不经济引起。

资源空间配置具有的聚集效应和扩散效应，是资源空间配置的基本规律，也可以说是市场规律在资源的空间配置时的基本表现。资源的聚集是为了获得聚集效应和规模经济，当资源积聚产生不经济时，资源的空间配置就由聚集向扩散转变。当资源由聚集状态向扩散状态演进时，并不是绝对的扩散和分散，而是在新的区域和中心又形成了新一轮的聚集。资源的空间配置就是在聚集和扩散两种状态之间轮流演进，从而导致了产业和资源配置的流动。

资源空间配置的聚集和扩散规律，从根本上说是资源配置的市场性规律，市场机制中的竞争、协作、效率是其聚集和扩散的根本原因。计划经济时代，我国城市的公共资源一直都由政府部门以行政审批的方式配置，以计划方式运营。这种资源配置方式虽然缺乏市场效率，但是能够更大限度地确保社会公平的实现。随着市场经济体制的确立，公共资源的市场化配置成为一个潮流。

(二)公共资源空间配置的“单中心”、“多中心”模型

1、单中心模式以中心城市为主导的发展阶段，城市公共资源的配置向中心聚集，城市的软硬件投资、政策资源、基础设施布局向中心靠拢。城市政府提供的公共资源和公共服务的辐射范围比较小，主要是集中城市中心区域，中心区域以外的地方和居民很难享受到公共资源的效用，城市公共资源的配置呈现单极发展的趋势。单中心模型的城市，其公共交通也比较落后，只有一些放射状的交通线连接着城市的，中心 区域以外的居民要消费公共产品，存在一定的旅行成本，这抑制了中心区域的居民进行消费的欲望。

2、多中心模式当城市集聚式发展达到一定阶段，中心城区的功能有向外扩散的需求，这一需求表现为在郊区形成多个具有社会经济资源独立性的核心，与中心城共同承当城市的总体功能，形成都市区次中心。中心城市和郊区次中心相互发展，共同提供公共产品和公共服务，共同进行公共资源的配置和提供，他们的辐射范围比单中心阶段要大许多，其覆盖范围比单中心阶段要大得多。郊区次中心和都市中心之间有便捷的交通，这极大地减少了都市区居民消费公共产品和公共服务的旅行成本。

(三)公共资源空间配置原则

公共资源配置不仅涉及到各个相关群体的利益，同时由于其具有的一些典型特征，在进行资源配置时必须遵循一些基本的原则，才能实现社会福利最大化。

1、效率与公平相协调原则在进行公共资源配置时，既要考虑效率目标的实现，又要不能损害公平目标的实现，兼顾效率与公平。一方面要充分考虑公共资源选择在“何地”能够最大限度地满足区域公众对其的需要，从而获得较高的投入产出比，达到提高区域社会整体福利、改善区域投资环境与优化区域资源空间配置的目的。另一方面，还应充分考虑到区域经济发展的地域空间公平，为不同地方的区域公众提供平等的消费地方公共品的机会和条件。

2、中心和相协调原则都市区由中心，郊区次中心和三部分构成，三个部分在空间上的组合共同构成了都市区域。城市公共资源配置的一个重要目的是促进中心和协调发展。因此，在进行公共资源配置时，要考虑到中心和次中心以外的区域对公共物品和服务的需求，使其在三个地方得到合理配置。如果不考虑中心之间的协调发展，对任何一方的偏颇与忽视都会导致资源配置的不合理和低效率。

3、政府决策与公共选择相结合原则公共资源区位选择及配置既可以由地方政府来决策，也可以由相关利益主体通过区域性政治程序如投票、协商等公共选择过程进行决策。政府决策具有决策时间短、效率高的优势，但政府在了解区域公共产品需求方面存在着信息不对称问题，会带来决策效率损失等问题。利益主体通过政治程序进行的地方公共资源区位选择决策能够反映多数人的需求，从而容易获得广泛的政治支持。

四、大都市区公共资源空间配置的影响因素分析

(一)城市资源配置中的人口分布、结构因素

一个区域的人口数量大，其对公共资源、公共服务设施的需求量就大。在人口数量大、资源和服务需求量大的地方政府应相应地增减其分配和布局的总量，尽可能地保证公共资源能够在社会各个阶层和群体中公平地分配。

人口结构也会对公共资源、公共服务设施的配置产生巨大影响。一般来说，在收入水平较高阶层和群体聚集的区域，其对高层次的公共资源、公共服务设施需求较大，而对低层次的公共资源和公共服务需求较低。因此政府在配置公共资源时应将其纳入考虑范围。

未来的人口变动趋势也是政府在进行公共资源、公共服务设施的布局和空间配置时一个必须要考虑的因素。政府在编制公共资源、公共服务设施配置规划时不但要考虑现在的人口数量、人口结构，还必须要考虑未来一个较长时期内的区域人口变动趋势。

(二)城市资源配置中的居住空间形态因素

城市居住区是城市的基本单元，是城市经济社会生活的全部缩影。城市发展的历史，尤其是城市居住空间形态变迁的过程对城市公共资源、公共服务设施空间分布起着重要的影响。

城市居住带构成的城市居住空间分布状况直接关联着城市公共资源、公共服务设施的空间分布状况。具体来说，一是城市居住带是城市基本组成单位的主要分布区域，城市居住带的空间形成过程实际上就是城市基本组成单位的不断生成过程；二是城市居住带的禀赋特征直接关联着城市公共资源、公共服务设施的配套建设数量和结构。在城市旧居住带地区城市公共资源、公共服务设施配套建设与周边单位设施资源共享程度较高，其文化教育和安全保障设施配置状况较好。

(三)城市资源配置中的城市规划因素

城市规划包括一个城市的土地利用政策和功能分区。合理的土地利用控制政策，在保证城市居住空间合理分异的同时，能确保城市不同收入阶层的居民享有不同的城市文明，能共享城市的教育、健康、娱文化乐等公共服务设施；能提供多种舒适、环保、廉价的交通出行方式，使低收入阶层的居民也能享受工作、生活出行的便利。

城市规划中的功能分区直接影响到城市公共资源在空间上的配置。城市功能区一旦形成，将会对各种资源在功能区的聚集起到强大的促进作用，加快各种资源在功能区范围内的聚集速度，内在原因就是资源聚集存在巨大的外部经济性，以及可能会得到的政策支持。城市功能区内的资源聚集具有比较大的同质性，这就会导致同一公共资源在城市区域内空间配置的失衡。

(四)城市资源配置中利益集团的博奕

新出台的《城市规划编制方法》明确指出了城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障社会公平、保障公众安全和公众利益的重要政策之一。公共政策在制定的过程中会受到诸多因素的影响，其中利益团体、强弱势群体的博弈在其中发挥了至关重要的影响，城市规划过程也是如此。城市规划的最后形成，所有利益相关者经过利益博弈最后形成的多方相互妥协的利益分配格局在政策和法律中的反映。

利益集团为了自身的利益，通过一定的途径和方式向相关部门施加影响，希望制定的规划能够更多地体现自己的意图，保证集团利益的实现。但是彼此对城市规划的影响力是不尽相同的。其影响力取决于自身所处的社会地位、成员、声望、财力、组织性、领导力、内部凝聚力以及所用策略等因素。强势群体他们在社会地位、社会声望、组织资源、集团组织性、策略等方面相比弱势群体具有比较优势，他们在城市规划的形成过程当中能够对其施加更大的影响力。弱势群体的情况则刚好相反，他们在同强势群体的利益博弈中完全处于劣势。

五、促进都市区公共资源优化配置的政策建议

(一)都市区空间的多中心重组――公共资源多中心化配置

都市区公共资源不均衡主要是由于都市区的单中心化造成的。由于公共资源本身的有限性，大量的公共资源聚集在城市中心区域，都市区的不能享受到公共资源配置的效应。为了解决公共资源空间配置的非理性聚集现象，必须通过都市区空间的多中心重组――公共资源多中心均衡化配置来实现其最大效应。从国际上看，跳出“单中心”发展“多中心”的城市空间发展模式已成为一种趋势。具体措施主要有以下两个方面：

1、随着郊区城市化的发展，逐渐将都市区的发展重点放到郊区，在大都市区周围建设若干卫星城，作为疏散中心城市人口和产业的后方基地。利用地价、税收、福利等经济杠杆，鼓励人口和产业外移。

2、在都市区“次中心”，通过建设良好基础设 施、提供良好充分的就业机会、快捷顺畅的交通以及全面的公共资源和服务配套设施的建设，建设独立性较强的现代化新城，从而实现都市区的“多中心”格局。

(二)增强都市区公共资源配置的空间可达性

大部分公共资源、公共服务设施是具有特定物质形态，对它的消费，都要求空间上的接近。另外一部分无形的公共资源的消费，还要求机会和权利上的平等，要求每个人都能有制度性权利的公平。空间可达性主要有两个方面：

1、空间阻隔的可达性改善。可达性是克服空间阻隔的难易程度，如果某一地到其他地方的空间阻隔大，则该点的可达性差：如果空间阻隔小，则该点的可达性好。为了达到空间阻隔的可达性改善，我们必须注意公共资源空间配置的合理布局；增强公共资源的交通网络通达性，减少交通阻隔，建设完善的交通网络体系。

2、制度性权利的公平享受，实现发展和参与机会的平等。对于非物质形态的公共资源的空间配置，我们要注意使都市区的居民都能享受到公平的制度性权利。同具体物质形态的公共资源一样，对制度性权利和资源的公平享受，必须要保证都市区居民有平等的机会和通达的渠道来享受到公共资源的效应。

(三)加强城市规划的科学性，提高公共资源配置效应

城市规划是都市区公共资源空间配置的具体措施，也是其最后的管理和执行计划，因此必须从城市规划层面来进行把关，促进都市区公共资源空间配置的优化和合理性。具体来说主要有以下三个方面：

1、各项公共资源、公共服务设施的规划和建设要根据具体情况加以分类指导。都市区空间范围巨大，区域内各个中心和地域情况不尽相同，而且其地理位置、资源设施条件、居住人口数量、人口结构与未来人口的变动趋势等因素差异较大。因此不同区域和地域的公共资源、服务设施规划应因地制宜，根据不同服务设施的服务半径，设立分级规划标准，并详细规定各类公共，资源、公共服务设施的用地规模和建筑面积。

2、城市规划使一项社会公共政策，其本质是社会福利和效应在社会群体中的公平分配，也是一个利益博弈和妥协的过程，必须注意各个利益集团的相关活动。强势利益集团能够轻易地影响到城市规划的制定，并且体现他们的利益倾向，而弱势群体则不能或很少影响其政策的制定，代表公共利益的城市政府应该注重维护弱势社会群体的利益和权利。

3、加强对城市规划执行过程中的监督和管理。鉴于一些利益集团的私利倾向，防止在政策执行过程中出现“上有政策，下有对策”的情况，必须加强城市规划执行的监管，加强相关的法律法规措施建设，使城市规划实现都市区公共资源配置原有目的和意图。