宽带提速背后

3月1日，北京联通宣布逐步对北京全网宽带用户免费提速，网速将至少升级一倍。这被认为是对去年发改委等部门高调表态反垄断的部分回应：去年11月，针对运营商的反垄断调查、中国宽带“速度慢、资费高”等问题，使中国联通与中国电信备受舆论压力。

而在这一次宽带提速的背后，一场事关三家主体运营商运营格局，尤其是宽带市场的战略调整即将到来。

2月16日，在“2012年宽带中国战略服务信息化推进大会”上，国家发改委高技术产业司副巡视员徐建平表示，国家发改委将会同工信部、财政部、科技部、国资委等多个相关部门成立宽带中国战略研究工作小组，共同组织开展宽带中国战略研究，加快推进宽带网络建设与发展，近期将启动相关工作。

而除宽带战略本身之外，此次会议还特别提到了“积极研究建立电信普遍服务基金”、“积极研究出台农村宽带运营减免税政策”，这被认为是将宽带产业提升到战略高度，电信普遍服务基金也被认为是此次会议的亮点，2012年或将有实质性动作出台。

3月7日，工信部部长苗圩亦再次强调，目前，宽带战略已经上升至国家层面，发改委、工信部等部委正在研究具体的规划，争取年底出台。

“十二五”规划中非常明确，中国宽带战略的主体目标是，到2015年末，城市家庭宽带速率达到20兆以上，农村家庭宽带速率达到4兆以上，东部发达地区省会城市家庭宽带速率达到100兆。而2010年，工信部等部委所制定的目标当中，2011年的城市以及农村宽带速率仅仅为8兆和2兆。

宽带提速背后究竟意味着什么？招商证券分析师陈鹏在其报告中分析认为，宽带战略和普遍服务投资基金，还包括中国移动拿到固网运营牌照，以及宽带投资预算落实等等一系列政策，而“这一揽子政策的影响不亚于电信重组”。

接近工信部的人士表示，当前宽带中国战略已经成为工信部3月份的工作重点，而具体的战略内容将于近期公布，但具体实施细则尚在研究之中。

多数专家仍然认为，在世界很多国家，宽带战略早已被作为国家战略实施，由于对宽带产业存在认识误区以及相关联的体制问题，宽带中国战略的落地与否还有待观察。

迟来的宽带战略

2009年，中国工程院院士邬贺铨曾在自己的“两会”提案中建议将宽带建设作为基础设施投资，并着重提到了农村、偏远地区的宽带建设。

“但是那时候，宽带建设的提议并未获得足够重视。中国在应对金融危机的4万亿元投资中没有安排对信息基础设施的内容，我国的宽带化已经落后。”3月6日，邬贺铨对《财经》记者说。他认为，宽带战略实施的关键依然在于政府对于宽带产业的认识。

今年“两会”，邬贺铨提交的提案为《从战略高度推进宽带化建设》，希望宽带战略获得更高的重视。

据不完全统计，全球有112个国家和经济体都制定宽带化发展规划或出台有关政策，而目前中国尚未正式公布国家宽带战略。

而对于中国宽带速度不够快的质疑则在最近屡屡见诸于报端。宽带“速度”，即一般意义上的“网速”，成为普通消费者最容易理解的宽带消费体验的标准，也成为衡量宽带发展状况的指标之一，但实际上，两者之间并不等同。

“就像北京拥有全国最宽的街道，但是却保持了最长的拥塞时间。”北京邮电大学经济管理学院执行院长吕廷杰这样比喻道。根据欧盟定义，下行速度超过144Kbps的总是在线服务的接入，就是宽带，而根据FCC（Federal Communications Commission，美国联邦通讯委员会，下称FCC）定义，宽带意味着下载速率为4兆，上行为1兆，可以实现视频等多媒体应用，并同时保持基础的Web浏览和E-Mail特性。

“网速”并不直接取决于宽带“带宽”。实际上，宽带消费体验，取决于网络设备、数据类型、用户数量、客户机与服务器、因自然灾害造成的故障率等，而在中国，尤以用户数及客户机与服务器的影响因素为重。

吕廷杰介绍，在欧洲部分国家，宽带的带宽几乎都可以达到100兆，但实际上，忙时的宽带消费体验并不尽如人意。这是因为，在欧洲许多国家，不存在三网融合的限制条件，来自互联网、广播电视网的电视节目在同一网络中访问传输，加之欧洲对知识产权的保护，更多节目和娱乐产品并不通过蓝光、DVD方式发行，而是采用网络之上的大数据包实现，这就导致了在网络忙时，例如晚上黄金时段网络的拥塞，从而导致忙时的“网速”并不高。

当下，中国“三网融合”计划数年无功，丰富的应用类型和需求并未得到刺激，因此宽带项目建设难以达到需求和建设的平衡。

“就像是一个小县城来建设北京规模的车道，用户需求确实可以得到满足，但从成本角度衡量没有必要。”吕廷杰认为，“三网融合”政策并未大量刺激流量消费，是宽带建设缓慢的原因之一。

多位接受《财经》记者采访的电信专家及评论人士认为，此次宽带中国战略的再次提出，意味着宽带建设已经得到更多重视，尽管宽带中国战略是“十二五”专项规划之一，但是并未上升为需要国务院常务会议通过的战略高度。

2010年3月，FCC在征求美国民众意见的基础上，向美国国会提交了国家宽带计划实施细则。在这项计划中，美国政府将宽带定义为基础设施：“就像一个世纪前的电一样，宽带是经济增长、创造就业、全球竞争以及更好的生活方式的基础。”

在此之前，2009年美国参众两院通过的最终版本7870亿美元经济刺激计划中，72亿美元用于改善网络宽带，迄今已全面执行，分发到美国各州。

在宽带政策颁布较早的韩国，仅“光纤到户”工程投资额即为245亿美元，其中，韩国政府承担15亿美元。在近几年的网络基础设施建设中，韩国政府对宽带基础设施的投资达到700亿美元。

2011年2月，拥有最多宽带用户数目的中国电信自发地启动了自己的宽带提速项目，但目前，该计划主要集中于城市地区。中国社会科学院信息化研究中心秘书长姜奇平认为，如果政府不在政策、资金方面给予实际的支持和引导，宽带中国战略就会降级为运营商的市场化行为。

普遍服务基金难题

宽带战略实施面临的首要问题是政策和资金扶持。“2012年宽带中国战略服务信息化推进大会”上，重提电信普遍服务基金被看做是亮点之一。

早在1998年，当时的信息产业部即开始筹划电信普遍服务基金，主要关注为农村的通信普遍服务提供成本补偿。2002年6月，信息产业部正式向财政部送达了《建立电信普遍服务基金的可行性研究报告》，但十年时间过去，建立电信普遍服务基金依然没有实质进展。

上世纪90年代，当时中国电信曾经独自承担普遍服务，并采用内部交叉补贴方式实现。政策方面，政府也允许运营商采用收取市话初装费政策、加速折旧政策来给予支持。当时的电话“村村通”工程即是通过市话初装费和长途电话附加费补贴实现。

“那时候，通信行业收入的增长数倍于国家GDP增长速度，对于政府普遍服务的要求，运营商有能力承担。但到2003年、2004年，通信业务收入增速逐渐慢下来。”吕廷杰说。

目前的宽带建设，已经不具备当初电话业务内部交叉补贴的可能性。宽带资费已然偏高，资费降低的舆论压力逐渐增大，而更重要的是，历经数次电信业重组，面对赢利模式并不清晰，尤其是在农村、偏远地区宽带成本难以收回的情况下，运营商没有实施动力。

“一方面，电信运营商作为上市公司，要追求赢利，作为国有企业，又兼具国有资产保值增值的要求。但作为普遍服务，尤其是针对偏远地区等宽带成本高的地区，运营商对宽带的建设投入则具有公益性质。”吕廷杰认为，面对此种情况，政府的责任和作用仍然应列为第一位，宽带政策及其投融资导向不清晰是宽带建设资金来源的根本问题。

中国信息经济学会理事长杨培芳也认为，在实施宽带战略方面，国家依然没有对电信运营商“公共企业”的性质做出明确定义。对此，北京邮电大学教授阚凯力建议将宽带业务进行“网业分离”，即网络建设与网络业务分离的方式。但有分析认为，这种方式容易造成服务质量难把控、权责不清的弊病。

那么，如何对普遍服务进行资金支持？从国外普遍服务情况来看，实施普遍服务较为成功的运营商多采用普遍服务基金的方式，普遍服务基金又可分为国家直接补贴和给予提供普遍服务的企业补贴的方式。

在美国，普遍服务基金即是由运营商向电话用户征收，上交州和联邦财政，再分配给在高成本、低收益地区投资的运营商。同时，美国的普遍服务还通过收入补贴（即对低收入者进行货币补偿）对消费者进行补偿。

原中国电信总工程师韦乐平曾对媒体表示，要达到宽带中国战略的目标，以中国电信五年覆盖2亿用户和20％用户市场估算，中国电信需要投入建设费用2800亿元。

巨大的宽带投资从何而来？在面向运营商征收普遍服务基金的方案中，有建议提出给中国移动开放宽带建设、运营的权利，当前只有重组之后划归中移动的中国铁通具有宽带建设和运营权。给中国移动发放宽带牌照，可以使三大运营商形成提供普遍服务的竞争机制。

在最为关键的政府资金支持方面，据《财经》记者了解，政府部门的出资意愿并不强烈。

邬贺铨介绍，日本政府持有电信运营商NTT的34％股权，要求NTT必须提供普遍服务，并承担约三分之一的成本，同时为普遍服务提供低息贷款。邬贺铨认为，中国可考虑使用运营商上缴国资委的国有资本金来投入普遍服务，但财政部门对此并不认同。