部分国家土地征收中的农民土地权益比较

【摘 要】随着经济发展，城市化进程加快，国家对征地的需求会越来越大。在这个过程中，如何维护好农民的土地权益，关系到社会的稳定以及经济的可持续发展。我国正处于经济转型期，对土地制度改革是很重要的一个环节。本文通过研究世界征地制度的发展规律，对比不同国家农民土地权益的状况，指出创建土地发展权制度和构建土地税费体系是可借鉴之举。

【关键词】征地制度 征地补偿 土地发展权

征地是指政府为了公共利益需要，依法征用土地的行为。引用威廉配第的一句话：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”土地一直是农民的根本，起着社会保障的最后一道防线的作用，对经济发展和社会稳定影响巨大。

本文通过世界征地制度对农民权益保护的视角，研究总结其中征地制度的发展规律，寻找农民权益差异的根本原因，为我国征地制度的改革提供一定的参考意义。

一 部分国家农民土地权益现状

基于阿玛蒂亚森的可行能力公平理论认为，公平是指功能性活动跟可行能力的结合。他认为，一个人如果能利用他所拥有的权力去实现目标，就达到了公平。这里面包含两个要素，一是个体首先得拥有这部分权力，这里可以指物权或者其他的法律赋予的权力；二个体能利用这样的权力实现目标，也就是有机制保障个体实现这样的权力。在征地补偿的定义里面，应该是指被征地后，农民的生活水平应该不低于原来的生活水平。根据土地所具有的社会保障功能属性，征地补偿也必须给予相当社保的补偿费用。所以，土地征收中，农民的土地权益主要包括征地制度的完善，管理机制的完善，以及补偿价格的合理，救济机制的健全等方面的综合。

1．发展中国家的征地制度特征

发展中国家的征地制度，普遍存在公共利益界定含糊不清、征地补偿价格偏低、征地手续不规范等情况。发展中国家的经济一般比较落后，因此为了城市化和赶超发展，需要征用大量土地。政府为了保证土地的供给，一般都会默许这些不规范的征地行为，忽视农民的利益受损。甚至制定相应的法律掠夺农民的权力，大肆征用土地，用于基础设施建设以及商业开发用地。印度就是典型的例子。

印度是联邦制国家，土地征收的最终裁定权在于地方邦政府，各邦在执行联邦政府制定的土地总体政策前提下，采用各异的土地征收模式。由于1894年的土地征收法存在诸多不足，引起了不少的社会矛盾，因此2011年印度颁发了新的土地法律草案，根据印度政府2011年9月7日的土地征收、修复以及移民安置草案（Land Acquisition and Rehabilitation and Resettlement Bill）的规定，只要符合公共目的，就可以征收土地，但是需要根据土地的市场价值，提前支付给被征地者补偿。实际上，在操作过程中，很多商业性的开发也享有土地征收的特权。

2．中等发达国家的征地制度特征

中等发达国家的征地制度属于趋于完善的阶段，这个阶段农民的土地权益有了更多的保障，救济机制相对比较完善。经济发展早期，大批征地的实践，让他们逐步完善相应的法律法规。当然，这些改革主要是来自社会的压力了，而不是政府本身自愿展开的。所以可以明显地发现，在这个过程中，征地制度的法律法规的完善是最快的。

韩国与日本一直是近年来，中国征地制度改革的主要参考对象。相似的背景：人多地少；先行的模范作用，可以使中国结合本国的实际情况，探索自己的征地制度改革道路。韩国土地征收主要由土地征收委员会执行，土地征收的原则是：符合公共事业建设需要，即可对土地实行征收或者限制使用等措施；但必须提前给予合理的补偿。韩国的土地补偿范围与日本相近，比较特别的一点是，韩国规定了对同一片土地的不同权利人分别支付的原则，这对土地权利纠纷的解决具有积极的作用。

3．发达国家的征地制度特征

发达国家的征地制度是比较完善的。经济从发展中国家过渡到中等发达国家，再最后成为发达国家，使得其一步一步地对土地制度展开改革，尽量消除了来自强制征地而带来的社会不稳定因素。现阶段，发达国家对征地的需求减少，因此制度更加规范了。给予农民的征地补偿也接近市场价值。高额的征地补偿，严谨规范的征地程序，也使他们的征地效率有所下降。根据美国伊利诺州立大学的Trefzger和Colwel在1996年的研究也认为，土地征收价格过高，不能实现社会的帕累托效率最优。这一方面，日本和德国是相对比较典型的国家。

德国人一直以严谨闻名世界。他们一丝不苟的做事风格，在土地征收制度方面也得到了充分体现。德国《建设法》规定，只要符合公共利益原则的土地征收，无论是个人或者国家单位，都可以提出征地申请，然后由地区专员负责审核。征地程序比较简单，分为三个步骤：首先，征地部门提出申请，地区专员负责审核，有必要的时候，需提交到法院判定；其次，由地区专员跟被征对象协商补偿方式；最后，赔偿阶段，征地工作正式展开。德国土地征收补偿标准也是比较细的，包括征地补偿费，即被征地的土地所有权、使用权的转让费用；营业损失补偿；地面附着物的赔偿等。德国征地赔偿额的确定也是按照市场价格给予赔偿。不过，具体操作程序有一些不同，他们是委托房地产评估委员会对被征收的土地进行评估，得出合理的赔偿额。如果被征地人不服这个机构的认定数额，可以通过向法院提请诉讼，获得合理的补偿标准。

二 三种类型国家征地制度下农民权益的比较分析

根据可行能力的公平理论分析，农民的土地权益至少包含两项内容，一是土地本身的价值需要得到公正补偿，二是土地所具有的社会保障功能，需要在被征地中获得等价值的经济补偿。由于这三个阶段的征地制度相对比较典型，在这三个发展阶段下，被征地农民的权益现状也是各不相同。例如，公共利益的范围认定中，补偿方式是适当补偿、公平补偿或完全补偿，以及是否是提前补偿原则，是否有完善的管理机构、是否有合理而有效的救济机制（见下表），这些要。对保护被征地农民的权益至关重要。以下分别从这些方面进行比较分析，探讨农民的土地权益状况。

说明：产权是指农民手中土地的产权归属，制度是指征地制度的法律体系、管理机制等组合，救济机制主要是仲裁和司法程序的救济。补偿方式中，完全补偿是指按照市场价值补偿，公平补偿是指综合参考各方面而确定的中等补偿方式，适当补偿是最低的补偿标准。

由上表可见以下特征：

第一，发展中国家农民的权益受损最严重，土地制度的不完善，导致救济机制的失灵，“适当补偿”导致的补偿价格跟土地市值相差巨大的现象普遍。根据可行能力的公平理论，农民首先需要获得土地权益的制度保障，也就是功能性活动得到保证；其次，是可行能力的实现问题，也就是制度的执行情况。发展中国家因为制度不完善，导致执行起来无法可依，农民的土地公平权益受到多方面的侵害。

第二，中等发达国家，征地制度相对比较完善，管理机构分工也更加明确。为了缓和社会矛盾，中等发达国家的征地补偿价格有所提高，农民的权益受到较多保护。不过，由于各国的国情不一样，所以有的采用公有制，有的采用私有制，以及制度的路径依赖因素，依然普遍存在公共利益范围比较宽泛，征地范围过宽等不合理现象，一般都是采用适当补偿或者公平补偿。

第三，发达国家普遍是土地私有制，征地制度完善，征地程序比较合理，救济机制也较完善，所以农民的权益达到较高的水平，可以拿到跟市场价值相近的征地补偿。发达国家征地制度采用“完全补偿”方式。

三 土地权益保护的公平政策选择

综合以上分析，针对我国的征地改革现状，本文建议我国应建立土地发展权机制，构建土地税费体系。土地发展权，是指土地在本身具有的使用属性的情况下，变更为另外一种使用属性的土地利用方式的权力。创建土地发展权机制，能使土地的管理变得更加规范，同时也能使农民分享经济发展过程中土地的增值收益。对土地发展权的规定，能使政府按照规划来开发土地，保证土地的合理开发，避免土地所有者违规开发的情况。中国台湾地区，“涨价归公”的土地治理方式，其实也是土地发展权的一种体现。中国大陆地区目前还没有土地发展权的法律规定，但是实际运作中，我们还是能看到土地发展权的影子。例如，农田保护制度就是土地发展权限定的一种，但还是不完善的一种制度，因为当前的模式，只规定了农民有维护土地利用方式不变的义务，还没规定农民享受土地利用方式改变所能获得的收益分配的权力。英美等国家的土地发展权制度是土地制度的一个重要部分，充分保证了农民跟政府权力义务的均衡。

根据国务院发展研究中心的调查，政府和企业获得了征地收益的60%～80%，村集体获得25%～30%，农民仅获得5%～10%。所以，要改变政府土地财政的现状，必须设计一套制度，让政府有一定的利益驱动，能把保障农民权益纳入到政府驱动力里面。其中，构建土地发展权制度，形成土地税费体系是值得借鉴并实践的。

参考文献

［1］Trefzger J W，Colwell P. F. Investor efficiency in the face of takings［J］.The Journal of Real Estate Finance of Economics, 1996（1）

［2］韩俊.中国农村土地问题调查［M］.上海：上海远东出版社，2009