当前人大监督工作存在的问题及对策

统筹兼顾城乡的经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的协调可持续发展，是实践科学发展观的基本要求和根本方法。而加强对权力的监督和制约，是社会主义民主政治建设的重要内容。人大及其常委会的监督，是国家权力机关履行宪法和法律赋予职责的重要内容。监督法的颁布实施，对各级人大常委会依法行使监督权，加强和改进人大监督工作，提出了更新更高的要求。我们一定要从坚持和完善人民代表大会制度，发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家的战略高度，充分认识人大监督工作的重要性，继续解放思想，大胆开拓创新，认真总结监督工作实践，进一步规范监督工作程序，完善监督机制，增强监督工作的针对性和实效性，在实践科学发展观的过程中，不断加强和改进人大监督工作。

一、当前人大监督工作存在的问题

从我们这次调研的情况来看，多年来，在各级党委的领导下，我市各级人大在行使监督权方面做了大量的工作，监督内容和范围逐步扩大，监督路子不断拓宽，监督手段不断强化，监督形式不断创新，监督实效不断提高。但也存在不少值得研究和探索的问题，与宪法、法律和人民群众的要求还有很大的差距，与实施依法治国基本方略的要求还很不相适应。概括起来说，主要反映在如下五个方面：

（一）思想认识不到位。人大对“一府两院”的监督，是宪法赋予人大的一项重要职权，是党和国家监督体系的重要组成部分，当然是很重要的监督。按理，人大依法实施监督，应当是通畅无阻、步步到位的。特别是监督法颁布实施以后，摆在人大面前的本来不再是要不要监督、该不该监督、敢不敢监督的问题，而是要思考如何进一步完善监督机制，强化监督实效的问题。但在现实中并非如此，还存在着不少的束缚和障碍。在地方党委方面，有的领导同志对人大的性质与职权、人大监督在党和国家监督体系中的地位与作用认识不深，担心人大过多过强的监督会削弱党委的领导，没有真正做到全心全意支持人大大胆行使监督权，有的甚至或明或暗地限制人大行使监督权。从监督的主体人大常委会来说，不少领导成员是从党政领导岗位转过来任职的，经历多，教训也多，觉得既然到了“二线”工作了，不必这么认真，多一事不如少一事。况且，到人大工作，角色变了，方位变了，行使权力的方式也变了，有些不适应，也多少有些失落感，因而执政的观念淡薄了，开拓的意识不强了，创新的动力也不足了。在工作中怕这怕那，畏首畏尾，放不开手脚，使监督权的行使难以到位。在监督的客体方面，由于一些被监督者法治观念、宗旨观念淡薄，认为人大监督是“挑刺”、“找麻烦”，是“无事找事干”，在思想上产生抵触，在行动上设法规避，有的甚至设置种种障碍使人大监督无法到位，直接影响了人大监督的实效。如在实际监督中，“一府两院”对人大及其常委会作出的决议、决定或审议意见，人大代表提出的建议、批评和意见，人民群众向人大常委会提出的申诉、控告和检举，有的单位既不重视，也不够支持，办理落实不到位。

（二）监督机制不适应。主要有两个方面：一方面是地方人大的监督机制未能完全适应依法治国的要求。从这次调研的情况看，无论是市或者县（区），人大的组织程度、人员结构和机构设置，都不适应监督工作的需要，资源配置无法与行政机关、司法机关相比。其次，人大及其常委会在行使监督权时缺乏必要的处置手段，不少环节容易出现“弱监”和“虚监”。第三，没有设计有效避免决策失误的监督机制，而追惩性的事后监督难以避免决策的重大失误。如法院审判案件，当事人对判决不服才向人大等有关部门反映诉求，经过人大常委会的受理和调查核实，认为法院判决显失公平，再组织力量纠正，难度既大，收效也微。长此以往，势必使“一府两院”认为人大监督只务虚、不务实，无形中造成社会对人大作用的虚置错觉，影响了人大监督的严肃性和权威性。另一方面，就是地方人大内部监督体系还不完善。一是上下级人大之间的监督体系未能理顺。地方人大在实施监督时“各自为战”，不能形成上下相应的、强有力的监督态势。二是地方人大的监督过于抽象和原则，使权力的监督往往变成一种摆设。三是选民对代表的监督机制仍未能形成。选民和选举单位忽视对人大代表职责情况的监督和沟通等情况，是造成对代表监督乏力的重要原因。从这两个方面看，加强和改进人大监督工作，充分发挥人大监督职能的优势，仍是我们当前面临的重要课题。

（三）政治体制的不协调及政治文化的困扰。当前人大的监督工作日益繁重，人民群众对人大的要求也高。但现行国家政治体制与传统的执政方式的矛盾，影响了人大监督职权的行使。一是党政不分制约着地方人大实施监督。在现实中，存在党委决策与政府行为共为一体、由党委包揽政府事务的情况，使人大难以实施科学、有效的监督。二是地方党委代行或干预权力机关履职影响监督权行使。三是监督体系不顺影响监督作用发挥。在同级人大的监督和来自上级主管机关的监督不一致时，“一府两院”究竟该执行谁的监督成为一个矛盾。四是地方行政机关的条条管理、权力扩张和财政支撑乏力等因素，也往往导致地方人大监督弱化。另外，社会政治文化发展的局限性，制约着人大监督工作的开展。历史遗留下来的政治哲学，形成了重“人治”、“德治”而轻“法制”、“法治”的局面；脱胎于革命战争年代的我国现行政治体制，又重视党的形式而忽视国家形式，重视党内监督而忽视人大监督；社会上法制渠道传播不够通畅，法制宣传教育条件和力度不足，一些公民的民主意识和法律意识淡薄，对人大监督缺乏正确的认识。

（四）民意表达和反馈机制存在问题。在2007年全国两会的记者会上，总理指出：“社会主义民主归根结底是让人民当家作主，是要创造一种条件，让人民监督和批评政府。”但是，目前这样的“一种条件”还没有真正创造出来。正处于人民内部矛盾的凸显期和问题高发期的今天，我们传统的制度下，知道情况的人没有解决问题的能力，能解决问题的领导干部往往又不了解情况或了解了而漠然处之，因而部门转给有关部门的事项经常石沉大海。中国特色的制度作为人民群众反映利益诉求的一个主要渠道，它的存在本身没有问题，问题在经常性的“操作”失灵。人大的督办乏力，影响着人大的监督效果。

（五）部分代表的履职能力与角色不适应，常委会组成人员结构不尽合理。尽管人大代表的整体素质正在逐步提高，但“会议代表”、“挂名代表”仍不鲜见，职务意识淡薄，履行义务责任感不强；履职知识缺乏导致履职能力低下，遇到问题时往往无从下手，既不知道该采取何种监督方式，也不能有针对性地提出具体的监督意见。在常委会组成人员中，专业结构不合理，专业人员少；兼职委员偏多，专职委员比例少；照顾性安排现象突出，“官员”委员多，“群众”委员少，不能充分反映各阶层的意愿。

二、加强人大监督工作的对策

那么，如何进一步解放思想，努力实践科学发展观，进一步加强和改进人大监督工作呢？我们在调研和各级人大的实践中，提出如下的应对思路。

（一）深刻领会监督法，主动适应新要求。如前所述，监督法的颁布实施，对人大的监督工作提出了新的更高要求。市、县（区）人大常委会，首先要以贯彻实施监督法为契机，进一步加强和改进监督工作，努力增强监督工作的针对性和实效性。一是要明确监督的主要形式。二是要突出监督重点。人大常委会每年要选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会关注的重大问题，作为监督的重点。从制度上、机制上逐步解决带有普遍性、倾向性的问题和群众最关心、最直接、最现实的问题。对决算草案和预算执行情况报告进行审查，要把预算收支平衡、重点支出的安排和资金到位、预算超收收入的安排使用、部门预算制度建立和执行、向下级财政转移支付、人大关于批准预算的决议执行、上级财政补助资金的安排和使用等七方面作为重点内容。执法检在社会普遍关注的重大问题。三是要改进监督方式。人大的监督工作是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项经常性工作，包括法律监督和工作监督。要按照敢于监督、善于监督的要求，今后应认真探索和实践如何把工作监督与法律监督、专项监督与综合监督、初步监督与跟踪监督、听取专项工作报告与执法检查、推动自行整改与依法纠正相结合的多种监督形式，增强监督合力，提高监督实效，更好地适应新时期人大的监督要求。

（二）完善民意表达和反馈机制，建立合理通畅的民意表达和利益传递渠道。允许不同民意的存在和表达，允许社会中多元的意见和利益通过协商予以解决，允许不同的民意在互动过程中进入公共政策的议程，最终使公共政策的产品符合社会中绝大多数的民意，这是发展社会主义民主政治，构建和谐社会的内在要求。因此，拓宽、疏通和增加人民群众的利益表达、诉求渠道，使人民群众的利益诉求在更高、更广的制度层面上体现，是人大做好监督工作的前提和基础。民意表达机制包括四个方面的涵义：一是各项政策法规在制订实施前，应征求有关专家、群众代表的意见，减少和防止决策的随意性，从源头上预防侵害群众利益现象的发生。二是要拓宽民意表达途径，为人民群众的诉求提供畅通、便利的渠道。下一步，要实行人大代表及常委会组成人员向社会公布通讯地址、电子信箱、投诉电话、接待时间和地点。三是要完善群众来信来访的接待机制，明确职责，热情接待，指明出路，坚决杜绝“冷、横、硬、推”。四是要逐步建立高效透明、便于监督的人民内部矛盾调处工作机制，有协商、合议、听证和办理、复查、复核的三级终审制等，提高求决效果，减少重复求决和越级求决。这种机制既包括人民内部矛盾求决的公开透明、便于监督的要求，又包括建立统一领导、各方协调、统筹兼顾、各负其责、齐抓共管的工作机制。

（三）大胆探索人大监督的长效机制。这需要解决三个方面的问题。一是监督的内容如何才能监督到位？首先要制订行之有效的监督制度，对人大监督的法律依据、对象范围、内容程序、原则和结果处理等问题进行具体的规定。其次，要确保“三权”的落实。人大在今后的监督实践中，在运用检查权和审议权的同时，要充分重视处置权的运用，即提出质询案、组织特定问题的调查委员会、提出罢免、撤职案等。同时，要实行“三制”结合，即强调对国家行政机关和司法机关建立健全执法责任制和错案追究制，人大常委会也要相应地建立健全执法责任制。通过把这“三制”结合起来，形成强有力的监督体系。在监督中，还要注意探索如何才能做到全面监督与跟踪监督、对事监督和对人监督、执法检查与个案监督结合起来，结合得更好。二是应采取的监督手段如何才能运用到位？对经常运用的审议、评议、执法检查和视察等手段，一定要做到力求深入，务求实效，不装门面，不走过场。审议重大事项时要能审出问题，议出对策。对法律有规定而不常采用的质询、罢免、撤职和组织特定问题的调查委员会等监督手段，应选择时机，大胆地依法运用。凡是看准了的问题，采取常规监督手段又不能解决的，要理直气壮、毫不犹豫地运用这些刚性的监督手段，直到问题彻底解决。当前，要逐步把规范性文件的备案审查作为人大常委会开展法律监督的重要内容和经常性监督工作来抓，从决策环节加强对权力运行的监督。毫不忌讳地说，以前这方面的工作是缺位的，今后抓起来也有不少实际困难，但一定要逐步开展。三是监督的层次如何才能监督到位？第一，在重视发挥人民代表大会和人大常委会的监督作用的同时，还要注意充分发挥人大代表的监督作用。在这方面，以前做得不理想、不尽人意。今后，要适当地邀请更多的人大代表列席常委会会议，要让列席会议的代表对会议审议的议题会前就充分了解，对审议的内容进行必要的调查研究；要考虑给列席会议的代表提供发言时间，在整理审议意见时，对代表好的发言应注意提及和落实。同时，常委会开展工作和组织活动都要广泛邀请人大代表参加。人大常委会及机关各职能部门要加强和代表的广泛联系，为代表履行监督职责建立平台，创造条件。鼓励代表可通过提出意见、批评、建议、约见“一府两院”领导与部门负责人和持证视察等办法，对“一府两院”工作进行监督。同时，要积极做好人大代表议案、建议、批评和意见的办理工作，特别是要加强对代表建议的跟踪督办，进一步提高代表建议的办理质量、办结率和代表满意度。

（四）不断提高人大代表和常委会组成人员的素质。人大代表和常委会组成人员，是人大常委会行使监督权的基础和依托。因此，提高人大常委会的监督水平，首先要着力提高人大代表和常委会组成人员的素质。今后，在考察、酝酿人大代表和常委会组成人员候选人时，应拓宽视野，注重素质、能力、结构和民意，以克服人大监督资源的“先天不足”。同时，在日常工作中要善于通过法律培训、开展视察调研等途径，不断提高人大代表和常委会组成人员的政治思想素质、法律水平和议事能力，培养良好的工作作风。今后，各工作委员会在组织视察、调研时，都应对参加的专业小组代表进行法律知识、业务知识培训。常委会每审议事项前，也要先进行法律知识培训。另外，还可以通过开展代表向选民述职、选民评议人大代表等活动，让人民群众了解自己的代表和权力机关如何依法行使权力的情况，增强人大代表和常委会组成人员的使命感和责任感。