基于权限的矿产资源规划制度分析

［提要］ 矿产资源规划制度中各类规划功能定位不清晰，编制、审批权限划分不当是现实世界规划体系中相互关系不明确、难实现以及一体性差、执行力不够的诱因，矿产资源规划的权限划分应与其权力主体在权力配置中的地位相匹配。简化规划体系构成、调整权限划分、实施规划许可制度是提高矿产资源规划科学性、执行力的有效途径。

关键词：矿产资源；规划编制；权限划分；制度分析

基金资助：河南省政府决策研究招标课题（2011B777）“基于可持续发展的可耗竭资源最优开采及最优价格路径研究”

中图分类号：F124.5 文献标识码：A

收录日期：2012年3月5日

矿产资源规划是矿产资源勘查、开发利用与保护的指导性文件，是依法审批和监督管理矿产资源勘查、开采活动的重要依据。矿产资源规划的科学性、权威性是发挥其作用的基础。在资源环境约束日益趋紧的背景下，审视我国矿产资源规划的实践，发现规划过程中的各类问题，探究各类问题背后存在的深层次制度诱因，既有助于深刻理解矿产资源规划的现实，也有利于通过规划制度的完善，提高规划体系的质量，实现矿产资源规划的功能目标。

一、矿产资源规划的内涵

矿产资源规划是根据国家或地区经济中长期规划、国家或地区矿产资源特点和开发利用现状，对矿产资源勘查、保护和合理利用，矿山生态环境保护和建设等，在时间上和空间上所做的总体安排和布局。作为矿产资源勘探开采之前的一种活动，矿产资源规划本质上是国家为实现经济社会的可持续发展，对各类矿产资源在勘探开采的空间和时间上所做的一种配置，包括品种规划、矿区规划、环境保护规划、矿业权规划等。作为人类计划活动的一种，一项完整有效的矿产资源规划包括所针对的目标以及如何做、谁做、何时做、在何地做、需投入多少资源等基本问题。除此之外，要明确在实施过程中什么情况下需修改规划，即该项计划有效的前提条件；为了增强规划的适应性，要注明当实际情况与规划前提条件不符时应采取的措施；为便于在情况发生较大变化、规划实施条件不具备时，能够判断是应该放弃该项规划还是要竭尽全力、创造条件上，规划书还应说明进行这项工作或实现相应目标的意义或重要性。综上所述，一项完整的矿产资源规划应包括的要素如表1所示。（表1）

矿产资源规划的最终结果是对矿业未来发展的行动方针作出预测和安排，有效的规划通过清楚地明确目标以及实现目标的方式方法，为整个矿产资源产业的未来行动提供路径图，减少矿产资源勘探开发的不确定性和模糊性；事先的分析和规划有助于对有限的矿产资源禀赋做出合理的配置，减少重叠和浪费性的活动；目标、任务、责任明确的各类规划，可以清楚地说明目标和任务的关系，制定出指导整个矿产资源勘探开采日常决策的原则；同时，矿产资源规划通过事先的目标制定，为整个矿产资源勘探、开采确定了事中、事后各类活动控制的标准，从而提高各类活动的有效性。

二、矿产资源规划的体系构成

根据《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》、《国务院关于全国矿产资源规划的批复》（国函〔2001〕39号）、《国土资源部关于实施全国矿产资源规划的通知》、《矿产资源规划管理暂行办法》（1999年）、《国土资源部关于开展省级矿产资源规划工作的通知》（国土资发〔2001〕39号）、《省级矿产资源规划编制指南》（国土资发〔2001〕39号）、《市、县级矿产资源规划编制指导意见》（国土资发〔2002〕152号）等矿产资源规划的法律、法规、政策，矿产资源规划体系由全国性矿产资源规划、地区性矿产资源规划和行业性矿产资源开发规划构成，全国性矿产资源规划包括全国矿产资源总体规划和专项规划。其中专项规划主要包括地质矿产调查评价与勘查规划、矿产资源开发利用与保护规划、矿山生态环境保护规划等，地区性矿产资源规划包括省级、市（地）级、县级和跨行政区域的矿产资源规划。行业性矿产资源开发规划指有关矿产资源开发产业行业管理部门编制的相关矿产资源开发规划。规划体系内各层次、各类规划之间的关系是：下级矿产资源规划服从上级矿产资源规划，专项规划服从总体规划，行业性规划和地区性规划服从全国性规划。规划体系的构成及关系如图1所示。（图1）

从制度上看，同级的专项规划与行业规划之间关系模糊不清，在矿产资源规划的实践中表现为矿产资源规划与其他规划如工业规划、旅游区规划矛盾等问题十分突出。现实中同类各层次规划冲突、打架，无规划盲目开采，区域间难协调，规划执行力差等现象层出不穷，究其原因，与同级的专项规划与行业规划矛盾、分歧一样，首先在于制度安排本身在规划体系中各层次、各类规划功能定位上不准确、不清晰，相应的指标化的目标体系细化、整合不充分。

三、矿产资源规划编制和审批的权限划分

造成规划体系不统一、区域难协调、规划冲突、执行力差、无规划盲目开采等问题的原因，除了制度中各规划功能定位不准确、关系不明确外，还有就是制度安排中各规划的编制、审批权限划分不当以及矿产资源规划的权限关系与各权力主体之间的法定职权关系不匹配。根据《矿产资源规划管理暂行办法》，上级人民政府地质矿产主管部门负责指导下级矿产资源规划的编制，地方各级人民政府领导本级矿产资源规划的编制，地方各级地质矿产主管部门编制本区域内相应层级的矿产资源总体规划和专项规划，各级政府相关部门编制本区域内相应级别的行业规划。矿产资源规划自上而下编制，下级矿产资源规划的编制必须以上级矿产资源规划为依据，并与上级相关规划相一致，与同级相关规划相衔接。全国矿产资源规划由国务院批准；省（自治区、直辖市）的矿产资源总体规划由国土资源部批准；市级矿产资源规划由市政府审查同意后，报省政府批准，县级矿产资源规划则由县政府报市政府审核同意后，报省国土资源厅批准。各级各类矿产资源规划的编制权限划分和审批权限划分如表2、表3所示。（表2、表3）

矿产资源规划制度中按中央、省、市、县分层次划分规划编制权、审批权的安排，权限明确、权力主体间关系清晰，但这样的权限划分却不能保证规划体系（目标体系、指标体系）的协调性、一致性，也不能保障矿产资源规划各项功能、目标、任务的实现，矿产资源勘探开采的现实是各自为政的诸侯经济、盲目开采、采富弃贫、快速耗竭、环境污染等无序混乱状态。分析其原因：其一，在编制权限的划分中，各级规划都是上级职能部门指导、本级政府领导、本级职能部门编制的格局，突出的是本级政府的意志，而作为上级规划的代言者作用有限，无法承担落实上级规划对下级规划制约的职责，因而也就不能保证规划体系的一致性；同时各级政府则可以充分发挥各级规划领导者的作用，尽可能地将地方局部利益、地方意志通过规划条例合法化，为矿产资源勘探开采中各自为政的诸侯经济支起制度上的保护伞；其二，在审批权限的划分中，省级、县级的综合规划权、各级专项的规划权都在国家、省级政府的国土资源职能部门，而非政令的中枢系统――各级政府，削弱了各规划的权威性，一定程度上造成了执行难的局面；其三，行业规划、专项规划的编制权限、审批权限分属发改委、国土资源部两个自成体系的职能系统，无上下位关系，两个系列规划的协调和统一更难以实现。

规划编制中应该是上级国土矿产主管部门领导，本级政府组织、国土矿产主管部门编写，以确保上级规划在下级规划中的约束性和指导性，实现规划体系的协调统一。同时，省级规划审批权限应收归国务院、市县级规划审批权收归省政府，以确保规划的权威性以及相关政令的统一性和执行力。

四、矿产资源规划权力主体之间的相互关系

矿产资源规划体系内各规划之间、各规划指标之间的关系决定于各层次、各类别规划制定权、审批权的划分，决定于相应各层次权力主体之间的权力关系。不难理解，各类规划编制、审批权限归属的权力主体所拥有的行政资源包括行政权力等的多寡、大小，决定着各类规划的权威性的高低、执行力的大小；各权力主体在整个行政管理系统权力配置中的地位以及相互之间的关系直接影响、甚至决定着各类规划之间的关系。我国的行政权力配置是以国务院和省、市、县各级政府为主线、各级政府所属职能部门为辅助的系统。各级政府作为社会经济发展的直接责任者拥有与之级别和责任相匹配的近乎绝对的行政资源和权力，上下级之间关系明确且不容挑战。发改委、国土资源主管机关等各级政府所属职能部门作为各归口业务的管理者，主要职责是在同级政府的领导下提出业务领域内的参谋建议，少有行政资源，其相关政令的颁布实施需要得到同级政府的授权，因而权力也受到同级政府的制约；上下级职能部门之间虽有上下位的关系，但属归口管理，专业指导性强、行政指令性弱，是弱化了的上下级关系。各职能部门之间是平行关系，但各职能部门影响政府决策的能力不同，出自不同职能部门的法规之间的关系也就不是简单的平行。

考虑各类、各级规划编制、审批权限的责任主体以及责任主体在权力配置系统中的地位和相互关系，如图1所示的矿产资源规划体系及其相互关系就演变为如图2所示的状态。弱化了的各级专项规划之间的关系、弱化了的行业规划之间的关系以及弱化了的上级专项规划、行业规划对下级总体规划的约束，使得矿产资源勘探开采中的主要领域结构调整、环境保护、土地复垦等目标难以细化、落实，各行业总体规划被虚置，整个矿产资源规划沿各级政府的综合规划被条状分割，协调性、统一性不能实现，而大大小小的诸侯经济依靠各级政府对所属职能部门和下级政府的约束成为现实。（图2）

五、结论与启示

通过对我国矿产资源规划制度的分析，借鉴其他规划制度的优点长处，我国矿产资源的规划制度应做以下方面的调整：一是简化体系构成，减少规划的部门、层次；二是调整规划编制权限、审批权限，加强上级规划部门在下级规划的编制过程中的作用；三是规划审批权收归国务院和省级政府，增强规划的权威性和执行力；四是注意权限划分与各权力主体在权力配置系统中相互关系的匹配；五是考虑采用更为严格的规划许可制度，进一步强化规划的法律约束地位。

主要参考文献：

[1]宋顺等.矿产资源规划中存在的问题及其对策研究[J].资源经济，2006.2.

[2]吴巧生，王华.区域矿产资源规划的定位与定向[J].中国人口・资源与环境，2001.4.

[3]王来峰等.中国土地与矿产资源规划制度比较研究[J].中国矿业，2007.3.

[4]胡德斌，周宏.英国矿产资源规划管理制度简介[J].中国国土经济，2005.7.