加快完善湖北生态省建设激励与约束机制

生态省是指生态环境和社会经济协调发展，各个领域基本符合可持续发展要求的省级行政区域。它的主要标志是：以生态或绿色为特色的经济高度发展，结构合理，总体竞争力强;城市和乡村环境优美，人民生活水平全面进入富裕阶段。

一、生态省建设的意义

生态省建设涉及到自然―社会―经济复合系统的方方面面，一般包括生态产业、生态环境、生态文明和生态人居等多个方面的内容，它的突出特点表现为整体性、系统性、协调性和高效性，对贯彻中央提出的“绿色”发展理念具有积极意义。

第一，生态省建设与“走新型工业化道路”目标一致。新型工业化道路的基本特征是科技含量高，经济效益好，资源消耗低，环境污染少，人力资源优势得到充分发挥。生态省建设与走新型工业化道路的目标不谋而合。

第二，生态省建设可以保障农业生态安全。生态安全是国家安全的重要组成部分。我国局部地区的农业生态环境遭受严重污染和破坏，消除污染、减少破坏、保障农产品质量安全已成为我们迫切需要解决的问题。生态省建设就是要从根上抓起，为农业生态安全、粮食安全提供重要保障。

第三，生态省建设可以为我国产品进入国际市场奠定基础。生态省建设的战略措施之一就是大力发展绿色产业，生产绿色产品，而生态、绿色、环保产品在国际市场上具有明显的竞争优势。

二、湖北生态省建设体制机制方面取得的成绩与

经验

2013年，湖北被列为全国第十六个生态省建设试点，是十以后的第一个试点省份。作为生态省建设的新成员，湖北在生态省建设实践中逐步积累经验，特别是在构建机制体制方面取得了一些成绩：

第一，坚持高位推动，建立有力的组织保障机制。一是将生态文明建设纳入党委政府中心战略。省第十次党代会提出坚持生态立省，省委十届三次、四次全会提出建设生态省战略，构建了生态湖北蓝图。省人大了《关于大力推进绿色发展的决定》，并制定了针对水污染防治、机动车排气污染防治、农作物秸秆露天禁烧和综合利用、土壤污染防治等的法规制度，这些法规制度为生态省建设提供了法律保障。二是编制实施《湖北生态省建设规划纲要》，建立相对健全的生态省建设体制机制。将组织、领导生态文明和生态省建设的重大职能列入省环委会的主要职责之中。从全省“两型”社会建设激励性转移支付资金中划出1亿元，对重点生态功能区及生态环境建设成绩突出的地区给予奖励。

第二，坚持改革驱动，努力破解体制机制瓶颈约束。在生态省建设方面，我省先行先试，实施创新：一是探索建立资源有偿使用制度，颁布实施《湖北省森林资源流转条例》，鄂西北林权交易中心正式揭牌;碳排放权交易试点顺利推进，交易量、交易额位居全国之首;制定出台了《水土保持补偿费具体收费标准》。二是创新排污权交易体制，建立健全生态补偿机制，启动碳排放权交易，扩大排污权有偿使用和交易试点，对华中地区第一家环境资源交易机构――湖北环境资源交易所进行改组，成立了湖北环境资源交易中心有限公司，实现了排污权交易常态化。三是创新排污费征管体制，联合地税部门下发了《关于进一步实施<排污费征收使用管理暂行办法>的通知》，完善了“环保核定、地税征收、银行入库、财政监管”的征收模式。四是创新建立省级环保政府奖模式，连续三年举办了“湖北省环境保护政府奖”评选表彰活动，鼓励全民参与环境保护。五是创新企业环境信用评价体系。制定了《湖北省企业环境信用评价管理暂行办法（试行）》，明确了企业环境信用评价指标、标准和办法，评价结果会反馈到金融系统，合理引导市场投资方向和消费价值取向。六是创新绿色电力调度制度，水电及火电脱硫脱硝机组优先优价上网销售，引导企业自觉开展污染治理。七是创新环境行政执法与司法联动衔接机制，省环保厅联合省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅出台了《关于加强协作配合依法打击环境违法犯罪行为的通知》，建立了联席会议制度。八是探索建立生态文明技术创新机制，为生态技术成果转化提供融资服务，重点支持有关生态环境保护方面的关键共性技术的攻关与产业化示范，培育生态文明技术企业。

三、湖北生态省建

设体制机制方面存在的主要问题

第一，生态省建设尚未形成统一联动的体制机制，部门、地区各自为政的现象比较明显。生态省建设的工作职能分散在各个部门，相关政策缺乏整体考虑、统筹安排和协调一致的行动。主要原因是体现生态文明要求的政绩评价体系尚不完善，考核中经济发展指标所占比重依然很高，生态环保指标权重偏低。另一方面，在解决跨区域环境问题特别是流域水污染问题的过程中，地区之间的合作不足。

第二，生态省建设统筹推进难度大。生态文明体制改革是一项复杂、艰巨、系统的工程，生态省建设和生态文明体制改革工作无常设机构，领导小组办公室设在省环保厅，临时由省环保厅机关干部兼职开展工作，对改革具体实施措施如进展督办、考核评估、效益分析等缺乏综合统筹，部门之间协调联动、高效发力较难实现。

第三，缺失的财政政策与生态省建设的经济社会发展阶段不相适应。当前资源环境产权制度不明晰，资源环境经济政策体系不完善，尚未形成有利于资源节约、环境友好的价格体系。资源从无偿划拨到有偿使用改革不到位，资源再生、循环利用缺少经济动力，废弃物处理成本高于排放成本。有利于生态省建设的财税、投融资政策不完善，尚未开征专门的环境税。绿色信贷、绿色证券、环保强制险等金融政策还需进一步推进和落实。排污权、碳排放权交易制度刚起步。排污权交易信息平台和交易市场尚不完善。

第四，生态省建设的投入机制与所需资金支持不相适应。林业的改革事项如国有林场改革、森林生态效益补偿机制改革、政策性森林保险工作等涉及到惠民政策的落实，需要国家和省级财政资金作保障。农村环保长期投入保障机制尚不健全，土壤环境保护等工作尚需要建立长期、有效的推动和保障机制。繁重的工作任务与薄弱的基层机构队伍不相适应。生态省建设的具体工作机构尚未建立、人员尚未配备，很多地区负责创建生态市、县、乡、村的工作机构尚未建立，创建任务依然艰巨。

第五，生态保障机制与生态省建设的地位不相适应。一是生态省建设监督机制不健全，有关生态环境的专项法律法规尚不完善，环境监察执法能力较弱，环境污染责任追究制度不健全。有法不依、执法不严，有些地方保护主义严重。二是生态环境保护基础能力不足，生态环境保护的基本监测能力尚未达标，越到基层，基础越薄弱，缺设备、缺人员、缺标准。三是区域性复合型大气污染防治机制不全，现有的联防联控机制作用发挥不够，区域重污染天气监测预警机制尚不健全、应对能力有待提高，空气质量监测、污染源监测等信息尚未完全共享。综合防止污染的政策措施不够完善，缺乏对多种污染物的协调控制，难以实现对污染物排放的有效防控。四是跨界水污染纠纷协调机制不力，目前跨界河流上下游水污染纠纷问题比较突出，上下游协同保护机制尚不健全，跨行政区的补偿机制还不完善。目前水环境保护主要以政府管理为主，重行政手段，轻经济手段，水资源市场化、水权改革、排污权交易、生态补偿等市场化机制还不健全。五是公众参与生态文明建设机制尚不完善，具体表现为公众参与程度不高，参与领域窄，对政府环境决策参与较少。

四、完善湖北生态

省建设激励与约束机制的对策

第一，完善生态省建设领导联动机制。理顺生态文明体制改革上下联系沟通机制，省改革办应加强指导协调，建立我省生态文明体制改革专项领导小组，与中央经济体制和生态文明体制改革专项小组的工作对接机制。以生态文明建设指导委员会统一负责全省生态文明建设的统筹规划、组织协调和督促检查等工作。落实十八届五中全会精神，将各地环保机构作为省环保厅的派出机构，独立于地方党委和政府，加大对危害生态行为的查处力度。应全面推进生态文明先行示范区的建设，修订有关管理规程和指标，建立统一、高效、完善的创建工作体系。

第二，完善生态省建设经济激励机制。一是积极开展碳金融创新探索，争取在减排项目融资、租赁融资、合同能源管理项目融资等方面为企业提供碳金融服务业务。同时，抓紧研究设计碳基金、碳信用、碳债券、碳期货等多种碳金融产品，用于满足各类企业减排和碳市场主体的资金需求。二是做好排污收费制度改革，制定机动车排气污染检测收费正式标准，制定水土保持补偿费收费具体标准。三是有序开展林业生态补偿制度研究，加快生态补偿立法，明确资金来源、重点领域、补偿方式、补偿标准，明确相关利益主体间的权利义务和保障措施。适时启动林业补贴制度改革。适时启动森林生态效益补偿制度改革，逐步提高补偿标准。四是发挥市场决定性作用，鼓励、支持社会资本投入绿色低碳产业，推动绿色建筑等相关产业发展。重点抓好市、县域城乡生活垃圾统筹治理试点，建立生态补偿制度，完善环境经济政策，推行“绿色资本”市场，完善“绿色信贷”制度，推进绿色政府采购、绿色保险和环境污染责任保险。

第三，完善生态省建设引导机制。强化生态文明建设评价体系。出台生态文明目标指标体系和考核办法，增加环境保护在地方各级党政领导干部和领导班子绩效考核中的权重，增列约束性指标。科学确定干部政绩考核指标体系，强化考核引导，对不同主体功能区实行差别化评价。完善政绩考核奖惩措施和生态文明建设考核结果的运用。试点自然资源登记，指导市县整合土地、草原、林地、水域滩涂等不动产登记机构职责及分工，继续推进“四规合一”试点工作。实行领导干部自然资源资产离任审计制度。推动国有林场管理体制和经营机制改革，制定我省新一轮退耕还林还草管理办法，推进矿产资源开发管理。推进生态资源环境科技改革，尽快制定《湖北省生态文明技术与产品目录》。

第四，完善生态省建设地方约束机制。一是探索建立生态环境损害赔偿责任终身追究制度和环境污染事故追究制度，制订、完善《湖北省水污染防治条例》相关配套制度，完成《湖北省土壤污染防污条例》地方立法工作。二是深化环境风险与损害评估研究，建立生态环境损害赔偿制度，落实突发环境事件应急处置阶段污染损害评估技术规范。三是完成《湖北省固体废物污染环境防治管理办法》起草报审工作。四是大力推进我省绿色建筑发展，在全省党政机关办公建筑和大型公共建筑以及保障性住房建筑中实施绿色建筑标准;创新绿色建筑发展体制机制，研究制定覆盖绿色建筑项目立项、城市规划、土地出让、工程设计、施工验收全过程的管理制度。

第五，完善重点区域流域污染联防联控联治机制。指导各级建立权责一致的环保监管体制。优化整合生态环保职能，严格监管所有污染物排放。强化各级人民政府环境保护职责，加强基层环保机构建设，支持环境监测、监察、宣教、信息等标准化建设，提高基层环保部门依法履行职责的能力水平。

总之，我们要进一步解放思想，大胆创新，按照创新、协调、绿色、开放、共享的理念，深化湖北生态省建设的机制体制改革，为湖北生态省建设提供强有力的制度保障。

（在此谨对课题组其他成员：刘玉堂研究员、王虚谷处长、刘红莉博士、赵春莲、何烨、徐露、张芳芳、王恒等表示诚挚的感谢。）