对处境不利儿童免费营养政策研究

儿童是国家的未来，是人类社会可持续发展的宝贵资源。改善儿童营养状况提高儿童健康水平，是实现人的全面发展，把我国从人口大国建设为人力资源强国的基础。若对处境不利儿童营养不良状况采取积极的干预措施将会带来显著的经济效益和社会效益。

一.对处境不利儿童实施免费营养政策的重要意义

处境不利儿童是指那些流动性强、在农村被留守的、或城市领取低保家庭的儿童。对处境不利儿童实施免费营养政策是指以处境不利的学前儿童为对象，为了解决他们的营养不良问题所实施的免费营养政策。我国现在已经对义务教育阶段的学生提供了营养午餐等服务，但对学前教育阶段的儿童并没有完善的免费营养政策。因此，对处境不利儿童实施免费营养政策具有以下几个方面的意义。

（一）利于改善他们营养状况和促进身体发展

科学证实：儿童营养状况影响人的一生健康。国际上通常将5岁以下儿童营养状况作为衡量一个国家社会经济发展的重要指标，作为关系人类生存与发展的重要问题给予关注。良好的营养，可以保障和促进儿童体格和脑发育，降低出生缺陷的发生率，降低对疾病的易感性，增强对感染的免疫力。对处境不利儿童实施免费营养政策有利于改善他们的营养和健康状况，促进他们的身体发展，进而影响到我国未来人口素质、经济社会发展进程和国际竞争实力。

（二）利于体现社会公益性 儿童营养状况城乡和地区差异显著，农村地区特别是偏远贫困地区儿童营养状况亟待改善。1990年-2010年，我国5岁以下儿童营养状况城乡差异一直较为明显。农村地区儿童低体重率和生长迟缓率约为城市地区的3-4倍，而贫困地区农村又为一般农村的2倍，2010年贫困地区尚有20%的5岁以下儿童生长迟缓。2006年卫生部调查显示，中、西部地区儿童低体重率和生长迟缓率约为东部地区的2-3倍。农村地区儿童营养改善呈现脆弱性，农村地区特别是贫困地区农村，儿童营养状况容易受到经济条件和突发事件的影响。汶川地震使儿童营养状况受到严重影响，灾后3个月四川省北川和理县2岁以内儿童贫血患病率分别为49.6%和78.8%。同时，流动、留守儿童营养状况亟待改善，2010年，我国流动人口达2.21亿人，由此带来的留守在农村的5岁以下儿童数量超过了1500万，还带来大量跟随父母的流动儿童。由于生活条件差、看护人教育水平低等原因，流动儿童与留守儿童均存在不同程度的营养不良。多个城市的流动人口儿童健康状况调查结果显示，流动儿童贫血患病率明显高于城区儿童，体格发育状况明显落后于城区儿童。因此，优先改善处境不利儿童的营养状况，保障他们的营养，缩小农村和城市、西部和东部学前儿童的营养状况差距的作法本身就体现社会公益性。

二.对处境不利儿童实施免费营养政策所存在的困难

1990年8月29日，我国政府签署《联合国儿童权利公约》。1992年4月1日，该公约对我国正式生效。国务院先后颁发了《九十年代中国儿童发展规划纲要》和《中国儿童发展纲要（2001--2010）》两部文件。并出台了《母婴保健法》及其实施办法，为改善儿童营养、保护儿童健康提供了法律保障。国务院先后颁发了未来三个十年的《中国妇女儿童发展纲要》，明确提出了改善儿童营养、促进儿童健康的相关目标任务和策略措施。把保护儿童健康，提高出生人口素质列入国民经济与社会发展规划。但从目前的进程来看，政府对其作用的认识还不够清晰，作用不显著。

（一）认识不到位

政府对处境不利儿童实施免费营养政策的作用认识不到位，直接影响了我国处境不利儿童的营养状况的改善。2010年7月，总书记在全国教育工作会议的重要讲话中明确指出，要启动民族地区、贫困地区农村学生营养改善计划。2011年10月26日，总理主持召开国务院常务会议，决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划。2011年11月24日，国务院召开部署实施农村义务教育学生营养改善计划电视电话会议，全面部署实施工作。2012年2月20日，教育部召开全国农村义务教育学生营养改善计划工作部署视频会议，部署2012年营养改善计划实施工作。2012年6月，教育部等15个部门印发《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》等配套文件，涉及食品安全保障管理、专项资金管理、学校食堂管理、营养健康状况监测评估和应急事件处理等关键环节，进一步规范营养改善计划实施管理，切实有效地改善农村学生营养健康状况。可见，政府对于义务教育阶段学生的营养状况非常的关心，但是对于处境不利的学前阶段儿童的营养状况却并未引起广泛关注。

（二）宣传与管理力度不足

近年来，中央和部分地方政府已经相继采取了一些对处境不利儿童实施免费营养补助的政策。如近日，湖南省卫生厅下发《湖南省贫困地区儿童营养改善试点项目管理实施方案。该项目为贫困地区6-24个月的婴幼儿，每天免费提供1包富含蛋白质、维生素和矿物质的营养包，以帮助改善5.5万名贫困儿童营养健康状况。但从总体而言，由于大部分地方政府对处境不利儿童实施免费营养政策缺乏长远规划，政府部门对其如何有效实施和有效管理仍处在探索阶段，并未拿出一套成熟、科学、系统的可行性方案，加之缺少对扶持和监管措施的有力宣传，使得我国对处境不利儿童实施免费营养政策仍处在不成熟的阶段。

（三）财政投入不足

中央每年拨款160多亿元，按照每生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食。我国在2011年10月26日，决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划：补助，普惠680个县市、约2600万在校学生。然而，对我国处境不利的学前儿童实施的免费营养政策，只有近日卫生部、国务院扶贫办、全国妇联等部门负责人发起的贫困地区儿童营养改善试点项目启动项目。该项目以集中连片特殊困难地区为重点，以半岁到2岁婴幼儿为目标人群，启动实施贫困地区儿童营养改善试点项目。为贫困地区儿童免费发放营养包，适龄儿童1天1包，1包大约是1元钱。与对农村义务教育学生营养改善计划投入的财政相比，我国目前对于处境不利学前儿童所实施的营养改善项目的财政投入差距明显。

三.对处境不利学前儿童实施免费营养政策的策略

当前，我国部分地区实施的免费营养项目中存在着监管不力、效率低下等问题。有必要加强免费营养政策的制度设计，以完善其运行模式和执行体系。针对我国学前儿童免费营养政策的实施现状，对我国推行学前儿童免费营养政策提出如下建议。

（一）增加财政投入

从国外经验可以得出，充足的财政投入是保障对处境不利儿童实施免费营养政策坚实的物质基础。增加政府的财政投入，为处境不利儿童提供充足丰富的资源以对他们的不良营养状况采取干预措施，促进他们的身体发展。

（二）规范资金运行与监管制度

作为一项普惠性政策，建立透明、公开的资金运行与监管体系是学前儿童免费营养政策顺利实施的保障措施之一。若缺乏监管，资金流向不明，不仅会降低国家财政的使用绩效，而且会降低公众对政府机关的信任度。在我国学前儿童免费营养政策的制度设计中，规范资金的运行与监管制度能为政策目标的实现提供保证。资金运行与监管制度的设计不仅需要考虑食品成本，而且要考虑运行管理成本，同时还要建立严格的审计制度，定期公开审计报告，使项目运行透明、公正。

（三）加强政府各部门的合作

从中央到地方都应明确各个职能部门的工作，政府制定相关政策，财政部划拨专项资金，卫生部根据儿童营养需求设计并调整营养膳食方案等，各部门既分工明确又通力合作，共同为我国处境不利儿童的营养改善积极地做出贡献。

（四）重视宣传科学营养知识

当前，我国农村贫困地区的学前儿童面临营养不充足且不平衡的问题。这些问题的解决不仅有赖于加强对膳食营养重要性的宣传，同时也应普及改善营养不良状况的对策等一系列的知识。如幼儿园可以定期邀请卫生部门的工作人员为家长开展有关营养知识的讲座；社区可以进行家访，针对处境不利儿童的提出具体的营养改善策略等。总之，宣传普及营养知识有利于使社会各界认识到营养对于处境不利儿童发展的重要作用。

参考文献：

[1]柳静，李碧倩.美国学前儿童免费营养政策述评[J].幼儿教育（教育科学），2012.

（作者单位：内蒙古师范大学教育科学学院）