独家原创:对土地征用制度的思考

摘要：随着社会经济的日益发展，我国各行各业呈现出强劲的发展势头。各地纷纷打出“经营城市”的旗号，在此进程中，需要大量征用集体土地，而对集体土地的征用带来的是城市因为有土地的流转而吸引了不少投资者，投资者因为有以土地作为基础的物质条件而不同程度的获利。但是，更多的是很大一部分失地者，因失去土地而导致生活水平降低甚至生活无着落。而且随着经济发展步伐的加快，城市经营和土地被征用者生存的矛盾愈加剧烈。城市要发展，老百姓同样有生存发展的权利，如何解决城市发展过程中土地征用带来的负面影响，良性地维护城市和普通人的发展秩序问题亟待提上议事日程。

关键词：土地征用制度原则措施东莞

一.引言

我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。下面，我着重简谈下土地征用制度的原则、现状不足及措施。

二、土地征用应遵循的原则

(一)珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的原则

我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。

(二)保证国家建设用地的原则

国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。

(三)妥善安置被征地单位和农民的原则

集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。

(四)谁使用土地谁补偿的原则

土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。

三、我国当前土地征用的现状与不足

(一)与征地相关的法律设计不合理

土地的征用权只有符合公共目的的时候才能为法律和社会的接受，土地征用权不能用滥用。为了保证这一点，各国土地征用权的行使都有详细的规定，并严格以土地用途是否为公共用途或具有公共利益作为判定土地征用是否合法的依据。在我国却没有一部土地征用法，土地征用权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》，其有关内容很不全面。如没有依法设立征用权，明确征用权的主体、范围、补偿依据和标准等。

(二)土地征用正当程序缺失。在现代宪法中，正当程序原则是财产权保护的核心。“所谓程序，就是为了法律性决定的选择而预备的人们相互行为的系统安排。”通过程序规范权力(利)运行。由于财产征用的不可避免，因此对财产的保护，主要是对财产征用的目的、补偿标准和征用程序等方面的正当性进行检验。在现行土地征用程序中，只规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。但这与正当程序原则要求相差甚远。主要欠缺在制定土地规划、审查公共利益和确定补偿标准时的公开听证制度；在征地补偿中，欠缺中立的评估机构；在发生纠纷时，欠缺相应的司法救济。结果由于征用程序不规范、不透明，中间酝酿了大量的寻租行为，产生了大量腐败案件。

(三)补偿标准偏低及补偿金发放渠道不合理。我国现行土地征用补偿标准是按土地的原用途给予补偿。这个规定否认了农民对土地财产增殖的利益，是一种制度上的剥夺。拿耕地来说，具体补偿费用包括土地补偿费、安置补助费，及地上附着物和青苗补偿费，忽视了农民土地承包经营权的存在。在实践中，即使是上述较低的标准也由于农民在土地征用中的弱势地位，也往往不能及时、足额拿到。关于补偿金发放，实际操作中多是由用地单位直接支付给农村集体经济组织负责人，至于具体标准、数额，如何分配，往往是暗箱操作，这就导致农地补偿金发放渠道不透明，使农民在征地补偿中受到政府、开发商、村组负责人三层剥夺，利益严重受损。

(四)现行土地收益分配制度刺激政府多征地。我国的《土地管理法》第55条规定，新增建设用地的土地有偿使用费70%归地方政府。在实践中，土地出让费多采用一次性支付方式，造成土地征用的收益和成本在地方政府官员的不同任期间的不平衡分布。在现有体制下，谁在任期间征地多、出让多，谁收益就大。在出让土地的收益和成本分配上，在任官员获得都是收益，接任的官员几乎承担的都是成本。在这种激励约束制度下，怎么可能不刺激地方政府多征地呢？据国土资源部统计，到2002年低，全国累计收取土地出让金达7300多亿，以非市场化的方式低价征地，高价出让，成为不少地方政府创造政绩，增加财政收入的重要渠道。

四、针对不足提出改善的措施

(一)规范政府征地行为

在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。

(二)完善土地征用的法律程序

我国土地征用程序就欠缺正当法律程序原则。现有规定是在征地补偿安置方案确立之后听取意见，剥夺了农民听证的权利，并且没有一个独立于政府的机构主持听证。在今后的修改中，应重点完善三个程序，健全一个机构。一是土地征用公共利益听证程序，主要就是否为公共利益进行听证，并就征地面积、位置等合理性听证，为正式听证程序。二是征地补偿标准听证程序，对补偿的公平合理进行听证。只有在进行上述两个听证后，才能行使征用权。三是土地征用的司法救济程序。“行政征用的救济制度是公民的权利和受益受到行政机关侵害时或可能受到侵害时的防卫手段和申诉途径。”建立一个独立于政府的土地征用委员会，负责主持公共利益听证和征地补偿听证，并监督补偿金发放，确保正当法律程序原则的实现。

(三)改革土地出让金制度，遏制政府征地冲动

土地出让金实际上就是若干年土地使用期的地租之和。政府获得的土地出让金很大程度上是预支未来的收益，表现在跨期地方政府角度，则是在任政府提前支取下任政府的收入，是对下任政府土地收益的透支。因此，可以对土地出让金恢复其地租的经济学本质，在任的地方政府可以出卖土地，但土地的收益则按年度在土地的使用年限内分期支付。对于本期政府来说，卖的地越多，给下任政府留下的预期收益就越多，这样从经济上就可以约束政府征地的冲动。另外通过土地出让金分年度支付，降低了房地产开发商的成本，也有利于房地产业的健康发展。

(四)提高征地补偿门槛，规范征地准入制度

土地征用补偿必须公平合理。财产征用的社会负担原则意味着，为政府目的而征用财产时，应公正地补偿财产所有人的被征财产的价值，否则“特定的个体被剔挑出来承担社会重负”将是不公平的。目前国际上有关投资保护的规定是充分、及时、有效的补偿。我国三个外商投资企业法中规定的是“相应的补偿”，土地法规定的是“适当的补偿”。“相应”“适当”与“充分”差别很大，在实践中掌握的标准也可能极不相同，容易在群众中引起不满。法律应该有统一的规定、统一的标准、统一的解释，按照市价进行补偿。“不合理的补偿也是一种剥夺”。靠剥夺私人财产来完成城市建设和实现经济发展是不可取的，法律应当规定对私人财产的征用给予完全的补偿。关于补偿金的发放应由土地征用委员会通过银行直接发到被补偿者个人手中，避免中间倒手，为贪污私分挪用补偿金制造机会。

五、广东东莞完善土地征用制度案例分析

(一)提高征地标准

2006年7月，广东省国土厅制定《广东省征地补偿保护标准》，提高征地补偿最低保护标准。据省国土定测算，平均最低保护标准比原征地补偿标准提高23.5%，每亩达到3.67万元。同时，建立征地安置补助专项基金，专项用于农民上产生活困难补助。东莞市开发区1999年以前征地补偿费约1-2万元/亩，2007年8月已提高为3.5-5.5万元/亩；东莞一般征地补偿标准提高为7.5万元/亩，加上青苗补偿费已超过10万元/亩。

(二)推行征地补偿款预存制度和征地补偿实名支付制度

2005年10月，东莞开始在全市范围内试行征地补偿款预存制度，用地单位需将征地补偿款足额预存入征地补偿款专户，征地一旦获得批准，即从银行专户中划转各项征地补偿款，并将大部分土地补偿款、安置补助费和全部青苗及土地附着物补偿费直接实名支付到被征地农民，减少中间环节，避免层层克扣、截留征地补偿款，有效地保护失地农民的合法权益。

(三)实行留用地安置制度

2005年，中共广东省委、省人民政府在《关于统筹城乡发展加快农村“三化”建设的决定》中提出，妥善安置被征地农民，建立“留用地”补偿制度，按实际征地面积10%-15%的比例划给被征地单位作为生产发展用地。东莞市在大学城征地过程中，为征地各区按征地总面积15%预留了发展用地，总面积为4563.42亩，当地农民成立了17个股东组成的经济实体，共同参与了预留经济发展用地的招商、开发、经营。且市区管委会推行了由区管委会返祖留用地、统一开发利用留用地新举措，至2006年10月，有13个村组与区管委会签订了留用地返租协议，共返租留用地面积38.51万平方米，有10个村正在办理留用地返租手续，涉及留用地面积14.63万平方米。

实行留用地安置制度，对于东莞发展被征地村级集体经济、增加被征地农民收入、推进社会主义新农村建设都起到了经济作用。

六、总结

土地是农民最根本的生活保证，只有建立起失地农民就业和生活的保障机制，才能从根本上解决失地农民的安置和生活出路问题。在现阶段的征地制度中，要不是不合理征地就是补偿标准不依照地租、地价供求规律等市场经济基木范畴的要求来确定。这正恰恰违反了“公共利益的原则”使得利益被有权群体被有信息群体被少数群体而占有。这种种弊端导致耕地大量减少，农民成为城市化的首要牺牲者。而这种建设用地征用过程中国家与农民之间、政府与农村之间矛盾冲突也成为积极营造和谐社会的今天所唱的最大的反调。

但是，社会是发展的，时代是进步的。即使在我国土地征用的过程中确确实实存在很多问题。但我相信，科学发展也总是按照从谬误到正确从缺陷到完整的原则发展的，我们需要的是不断思考，不断发现其不足，提出意见，最后总能让其不断趋于完善。

参考文献

[1]郭岚:《土地征用制度的国际比较及政策建议》，外国经济与管理1996年第5期。

[2]商春英:《土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护》，农业经济问题1998年第5期。

[3]傅运林一朱仁友:《浅议土地征用制度改革中的几个问题》，国土经济2001年第5期。

[4]于广思:《改革势在必行一一对当前我国土地征用制度的思考》，中国土地2001年第9期