独家原创:县土地收购储备制度实施情况调研报告

我县土地收购储备制度实施几年来，在规范调控土地市场，优化土地资源配置，实现土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用，但目前其运作机制中，仍存在着一些不容忽视的问题。根据上级领导的安排，笔者对我县土地收购储备制度实施情况进行了调研，并结合自己在土地管理部门工作多年的亲身实践和体会，写成调研报告，具体如下：

一、我县实施土地收购储备制度的目的

我县实施土地收购储备制度几年来，对盘活城市存量土地，加快国有企业改制进程，强化政府土地集中统一管理，推进土地的市场配置等，发挥了十分重要的作用，也对我县城市建设发展步伐产生了重大的影响。但纵观我县的城镇建设，不仅与发达地区的城镇建设无法相比，而且与周边市县相比也存在着一定的差距。究其原因，从表面上看，加快我县城镇建设需要大量的资金投入，而我县经济发展水平还不是很高，依靠财政支付十分困难，导致城镇建设、项目建设与资金缺乏的矛盾日益突出。但从深层次看，是我县没有把县域土地资源进一步引入到市场机制，没有把县域土地资源变成资本运作，实现资本的良性经营，以此来促进城镇建设的持续，健康和快速发展。而土地收购储备制度正是基于这种经营城市创新理念而产生的一种新型的土地利用管理制度。因此，我县应该进一步加大土地收购储备力度，改变以往在计划经济条件下与旧的土地管理模式下多头管地与多头供地的格局，收紧地根，变多头管地和多头供地为“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的政府统一管地和统一供地的新模式。

二、我县土地收购储备机制现状

我县土地收购储备工作起步于20**年7月，成立之初，是在县政府的组织牵头下，由相关部门的领导参与组成**县土地储备管理委员会，下设**县土地储备中心，挂靠县国土局办公，中心主任由县国土局副局长兼任。其工作职责是：受县政府委托在县土地储备管理委员会的指导和监管下，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。土地收购储备的任务是将需盘活的土地收回、收购、征用及置换后予以储存，并通过土地一级开发利用和招标、拍卖，挂牌等出让形式，盘活存量土地资产，有效地配置土地资源。并根据《张家口市土地储备实施办法》的规定，设定了可以实施收购储备的土地范围，即1、城镇规划控制区范围内的无主地；2、县政府统征的土地；3、土地使用期限已满，依法收回的土地；4、依法收回的荒芜、闲置的国有土地；5、依法没收的土地；6、因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地；7、以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地；8、因实施城镇规划和土地整理，县政府指令收购、收回的土地；9、土地使用权人申请县土地储备中心收购的土地；10、其它需要储备的国有土地。储备中心资金运作受县财政部门和审计部门的指导和监督。具体到实施土地收购储备的资本全由银行贷款解决。

基于这种机制的实施，我县土地储备工作在县委、县政府的领导下以及相关部门的配合下，从我县经济建设大局出发，以为小城镇建设提供足够的建设用地和保证国有土地资产保值、增值为目地，努力实现“以地生财”，充分彰显土地资产效益。运作几年来，共收购收回土地5宗，面积40.06亩，总计土地出让金258.39万元，实现政府纯收益67.37万元。尤其是在20**年8月27日，首次敲响了**县国有土地拍卖第一槌，单亩成交价达16.50万元，是当时同等区位地价的两倍有余。但纵观我县土地收购储备工作的总体态势而言，在其运作过程中，取得一定发展和成绩的同时，又面临着诸多需要解决的问题。

三、我县土地收购储备机制中存在的问题

1、在土地收购储备的资金运营上，融资渠道单一，资金短缺

20**年，国务院下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》（通称15号文件）明确提出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划拨部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。这是中央以文件形式第一次对建立土地收购储备制度，明确收购储备资金的主要来源提出明确要求，是土地收购储备机构拓展融资渠道的重要政策依据。但我县在土地收购储备资金运营上，虽然有15号文件规定可由县财政拨款或向银行贷款解决，但在实际运作上却是步履艰难。县财政部门无力拨款，资金只能全部来源于银行贷款，这样不仅加大了土地储备成本，增加了储备风险，尤其是对一些具有升值潜力，但运作周期长的地块不敢储备，也无力储备。基于以上情况，在进行土地收购的时候，土地储备中心就只能采取其唯一的一种收购方式----协议收购来运作。但这种收购方式在运作过程中，由于采用的是“先协议收购，后出让补偿”的方式，所以在对土地进行收购的时候，无形之中就存在两方面的不利：一是不利于土地收购储备机构成功收购。由于这种收购方式实际上是一种“赊帐式”收购，所以在收购有些土地特别是所谓的“黄金”、“抢手”地块时，由于用地意向者较多，原有土地使用（所有）权属单位人出于一种急功近利的思想，就往往置国家法律法规于不顾，将本应该纳入土地储备库或应该经过收购储备推向市场的土地，擅自转让或买卖于他人，从而导致收购储备工作陷于一种尴尬被动的局面；二是不利于政府获取更多的收益。因为协议收购或多或少地会存在土地使用（所有）权属单位人向土地收购储备机构讨价还价的可能，从“利息”和“付款周期”等角度考虑，“赊帐式”的收购往往是“让利式”的结果。

2、存量储备土地较少，土地储备库空虚

在土地收购储备的实际操作中，规避土地收购储备的行为时有发生，致使一些本应纳入收购储备的土地被纷纷转手，政府收益大量流失。主要表现在一些工矿企事业单位等，因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地，以出让方式取得土地使用权后，无力继续开发，而又不具备转让条件的土地，以及应依法收回的荒芜、闲置的国有土地，根据相关规定，本应纳入土地收购储备，但土地使用权人却拒绝收购，私自买卖或者以房屋租赁、联营联建等名义擅自转让土地或改变土地用途等方式进行着私下里的交易，导致国有土地资产大量流失。由于上述情况的存在，致使我县存量储备土地较少，土地储备库空虚。

3、集体土地的大量非法入市，严重影响土地的收购储备及储备土地的处置工作

收购储备土地的最终目的是要经营土地，而经营土地的目的是要通过建立良好的土地市场环境，盘活存量土地资产，实现城市土地资源的优化配置，为城市经济提供可持续发展的资源保证，在这个前提下，使土地资源实现最大化的资产价值。但我县的集体土地特别城乡结合部、交通沿线及周边基础设施较好的集体土地大量非法入市，严重影响我县土地的收购储备及储备土地处置工作的正常开展。集体土地以“非法批地入市、非法占地入市、非法出租入市、非法转让入市”等形式进入土地市场，实际上是一种自由和无序的用地行为，土地价格的随意性比较大，因此在缺乏有效监管的情况下，在与国有土地的市场竞争中处于优势地位，从而对国有土地市场形成巨大的冲击，严重影响我县土地的收购储备及储备土地的处置工作，也严重影响我县经营土地市场的健康、有序发展。

四、解决存在问题的建议与思路

1、以新思路解决存在的问题

我县土地储备中心储备资金缺少，财政拔付仍有困难，只能依靠协议储备，但协议收购又不被土地使用者所认可，推行起来困难重重，步履维艰。要解决这个问题，我县必须要有新思路。

2、把县上谷粮油有限责任公司的国有存量建设用地纳入土地储备库

根据我县企业改制情况，县上谷粮油有限责任公司（国有独资）已完成改制任务，有大量的国有存量建设用地，目前尚保留划拔用地性质，可由政府协调将其拥有的各乡镇中的部分粮库用地纳入土地储备库，使土地储备中心真正做到库中有地。这样，一可向银行融资，二可通过土地一级开发，改变土地用途、增大容积率及公开出让等措施，提高地价，做到储备土地的保值增值，为政府创造更大的收益，也为土地储备积累起宝贵的资金，使土地储备这个“雪球”越滚越大。

土地储备资金得到保障后，中心将对区域位置优势明显地段的集体建设用地进行合理储备，通过征收环节，使其成为国有建设用地，并进行土地的一级开发，使其具备供地条件，适时推向市场进行变现，使土地储备真正步入良性循环的轨道。这样，“雪球”滚大了，就有能力和精力优先储备政府支持的项目用地，充分满足政府为发展地方经济引进项目对土地的需求，真正发挥出土地储备对地方经济发展的重要作用。

3、改变运转方式

改变传统的集体建设用地——征收——国有建设用地——收购——出让，转变为先收购集体建设用地——征收——国有建设用地——出让