公共地役权的立法现状分析

现在电网线路建设出于简化程序的考虑，大多不采用土地征用的方式，而是通过给予土地权利人一定的经济补偿获得土地建设权。在这种情况下，电力企业实际并没有取得土地使用权，也没有与相关权利人签订租赁合同或地役权协议，只通过补偿协议这种债的方式要在他人土地上建设相对永久性的电力设施，这在当前的法律环境下是存在隐患的。总的来说，造成这一现象的主要原因就是线路走廊权属不明，线路保护区制度没有牢固的法理支撑，使得条法保护流于形式。囿于此，在物权法中设立“公共地役权”制度，有利于双方在平等自愿的前提下协商解决问题，明确权利义务关系，避免因权责不清而引发的纠纷。

公共地役权在中国的立法现状

2007年新《物权法》颁布实施，第一次明确规定了地役权制度，地役权是指为自己特定土地的便利而利用他人特定土地的权利。法律上与之相类似的一个概念是相邻关系。相邻关系也称相邻权，是指两个或两个以上相互毗邻不动产的所有人或使用人，在行使占有、使用、收益、处分权利时发生的权利义务关系。相邻权的目的是调节行使相邻不动产物权时的冲突，让权利人互为便利，当相邻权不能满足人们行使不动产权能的需要时，可以通过约定方式设定地役权。相邻关系是对不动产最低程度的限制，而地役权对不动产的限制依约而定，且一般为有偿。虽然“地役权”在新《物权法》中有所规定，但这里的“地役权”实际只包含了“私人地役权”的内容。所谓“公共地役权”是相对于“私人”而言，指为公共利益需要而使不动产所有权人或使用权人容忍某种非利益或负担，使国家、公众或公共事业部门取得一种要求属地动产所有权人或使用权人承担某种负担的权利，实际上是介于“地役权”和“相邻关系”之间的一种权利，有些国家将这种情况视为相邻关系的特例，称之为“公共地役权”。电力企业铺设电力线缆或架设输电线路是为了公共利益的需要，如果通过普通地役权协议的方式获得土地使用之便利，谈判成本过高，虽然当前《物权法》对公共地役权没有明确规定，但实际上《电力设施保护条例》及其实施细则中关于“任何单位或个人在架空线路保护区内不得堆放谷物、草料、垃圾、矿渣、易燃物、易爆物及其他影响安全供电的物品……”的规定体现的就是公共地役权的内容。

对公共地役权制度的分析和立法建议

在市场主体的权利意识不断增强，土地价值愈来愈举足轻重的情况下，设立公共地役权能够有效化解电力、石油、天然气、通信等行业工程建设中的土地使用矛盾。特别在电力企业中，土地建设所引发的问题已十分明显，除了会增加线路巡维成本，还可能进一步影响变电、输电设施的工程进度。在学界和实务界集体发声的情况下，新《物权法》中仍没有看到公共地役权的相关规定，这不得不说是一个遗憾。囿于此，当下要解决线路走廊与地表权利人的关系首先可以通过司法解释的方式扩大地役权概念的外延，在立法时机成熟后通过修改《物权法》将公共地役权制度正式纳入法律范畴，为电力企业解决土地使用问题创设新的权源。

（1）公共地役权是为公共利益需要而在他人不动产上设定的权利，为区别于“私人地役权”，在公共地役权中把握好“公共利益”就显得尤为重要。“公共利益”是在法学、政治学、社会学中都很重要的一个概念，但囿于利益内容和受益对象的不确定性，“公共利益”也成为一个很难具象的哲学范畴。从实践角度来看，公共地役权立法建议主要针对的是电力这样具有公益性质的企业，这种企业的特征是除了追求经济效益外，还必须考虑社会效益，因其所处的产业和地位对国计民生具有保障作用。鉴于此，立法时不妨在地役权项下，采用概括罗列的方式对公共地役权加以规定，如“对电力、石油、天然气、通信等公共工程建设用地，不动产所有人或使用人负有通行便利的义务，具体要求参照相关部门规定”。

（2）公共地役权是独立的用益物权，采登记生效主义。地役权对土地价值会产生重大影响，特别是为公共建设而设立的地役权，土地服役时间长、服役要求严格，因此，如果受让人在不知情的情况下负担了该项义务，不仅会给受让人带来重大损失，还会给企业今后利用土地带来隐患。当前的《物权法》之所以对地役权采取登记对抗主义，主要是考虑到在地区差异下我国的登记制度尚不完善，尤其在中国农村这样典型的熟人社会，实际上有80%~90%的地役权都未进行登记。而公共地役权一般是与大型企业签署，流程相对规范、文书详细，不存在上述问题。同时，由于公共地役权是站在公利的角度要求土地权利人负担地役义务，谈判过程中企业往往是相对强势的一方，通过登记生效主义可以在一定程度上保障权利人的利益，也降低了企业在日后工程建设和维护中的法律风险。

（3）公共地役权具体内容经双方协商确立，不得损害产权人的人身或财产利益。在公共地役权中，需役地一方一般是法人单位，因此在合同签订时更应该注意坚持平等自愿、诚实信用的基本原则，鼓励通过协商一致的方式确定权利义务及补偿条款，这也有利于双方今后自愿遵守协议，避免产生不良的社会影响。企业在拟定格式条款合同后，对合同内容应该组织政府部门、利益相关方及社会公众进行听证，确定格式条款的内容。对格式条款没有约定的部分，双方还可以签订补充协议。但不论在何种情况下，都应本着适度原则，不能随意增加供役地人的负担，而供役地人也应按照合同约定履行作为或不作为的义务，不能妨碍需役地人对不动产的利用和限制，共同促进电力建设的顺利进行。（本文作者：黄筱曌单位：广东电网公司管理科学研究院）