内蒙古水权流转机制中存在的问题及解决对策

【摘要】 水权流转机制是配置水资源的有效手段。分析内蒙古水权流转机制中存在的问题及原因，提出解决对策，对内蒙古提高水资源的利用效率，促进水资源的可持续发展，具有重要的理论和现实意义。

【关键词】水权 水权流转 对策

水资源是人类赖以生存和发展的必要基础资源，具有不可代替性，与人们的生活有着密不可分的关系。随着改革开放和西部大开发的实施，内蒙古自治区的社会、经济等各方面得到了迅猛的发展。与此同时，内蒙古在城市化和工业化的进程中，水资源的供需矛盾日益突出，水资源问题成为内蒙古社会经济发展的瓶颈，严重制约着内蒙古地方发展。国家在内蒙古黄河流域开展水权转换试点工作，一定程度上缓解了内蒙古水资源供需矛盾，但是水权转换工作中也存在一些问题，如水权流转机制的不完善等。因此，分析当前水权流转机制中存在的问题，有利于当地水权转换工作更好的推动，进一步优化配置水资源，实现水资源的可持续发展。

一、水权流转现状

由于初始水权未彻底明晰，内蒙古只开展了一级水权转换指标流转工作，尚未建立再次流传机制和跨区域流转机制。缺乏有效的流转机制，使水权转换失去了灵活性与机动性，造成未转换的水权指标浪费或闲置，不利于水权向最需要用水、最大化用水效益的企业流转。如鄂尔多斯市达拉特旗电厂四期工程项目用水，由于国家产业政策的调整，相关部门只核准该项目使用前三期的技术改造节水，这样一来已申请的黄河水权转换指标就闲置，未能进行再次流转。另外，各盟市之间的水权流转也未开展，造成水权转换指标的闲置。如呼和浩特市目前暂时未开展水权转换项目，而鄂尔多斯市、乌海市、阿拉善盟等众多企业无水可用，由于水权转换工作开展进度不平衡，加之未建立盟市之间的水权流转机制，水权转换指标浪费严重，水资源使用效率和效益较低。

二、水权流转存在的问题

内蒙古黄河流域水权转换试点工作由于开展的时间较短，国内对水权流转机制的研究和实践还处于起步阶段，因此，当地水权流转中还存在一些尚待解决的问题。

（一）法律法规不完善

由于我国水权制度建设滞后，到目前为止关于水权流转的法律法规体系尚未建立，对已经开展水权转换工作的试点地区来说就缺乏有效法律法规保障。水权流转机制在目前的法律机制中不具备一定的法律依据，缺少关于水权转让试点中规范的管理制度。如水权申报、资金核算、工程运行等环节缺少监督，容易出现行为，影响了水权流转的正常秩序。

（二）初始水权分配不完善

目前，内蒙古初始水权只分配到市一级，县（旗）、镇（乡）、村（嘎查）或以灌区为用水单位的用水户的初始水权并未明晰，造成水权无法流转。内蒙古已公布的初始水权分配方案，如“87分水方案”，《霍林河、大凌河初始水权分配方案》等，都只是将初始水权通过自治区政府文件明晰到市一级和大型灌区，市以下的行政区域用水户初始水权未明晰，许多镇（乡）、村（嘎查）用水户对自己的用水权利尚不清楚，还认为只要交钱购买就可以任意使用。内蒙古作为农业用水大省份，灌溉用水在95%以上，尤其灌区灌溉用水浪费严重，节水潜力巨大，要通过水权流转实现水资源的优化配置，必须明晰初始水权，才能有效的约束限制不同用水户的用水行为，为开展水权流转工作奠定基础。

（三）水权转让价格不合理

目前内蒙古实行的水权转让价格是以节水改造工程的投入规模来计算水权价格，包括节水工程建设费、维护费、更新改造费及合理收益。此价格是由水行政主管部门计划划定，属于政策性水权价格，其没有充分考虑水权运行成本，忽视了水资源的使用价值，因此内蒙古的水权价格存在不合理性。虽然政策性水权价格制定成本较低，简单易行，但是其具有较强的主观倾向性，不能保证水权流转过程中双方的合理收益。

（四）信息化制度建设落后

水权管理信息化平台有利于水权流转的高效运行，但是内蒙古水权信息化建设仍然处于起步阶段。自治区水行政主管部门批复水权转换可研和实施方案中，都考虑了水利管理信息化和自动化的建设问题，但是由于管理信息化建设投入严重不足、信息基础设施相对薄弱、信息化技术人才缺乏等原因，水利信息化和自动化系统建设目前还尚未建成，造成全区需要用水指标的项目或用水户不能及时对富余水权指标进行申请，水权转换指标信息更新较慢，制约着水权流转工作有效深入的开展。

（五）缺乏利益协调机制

目前内蒙古水权转换工作处于起步阶段，因此水权流转的交易方主要依靠行政手段划分，政府处于垄断地位。由于缺乏利益协调机制，交易方与政府都要追求利益最大化，造成破坏环境和生态等问题突出，主要集中在工业企业聚集地区。

三、完善水权流转机制的对策

（一）完善相关法律法规

健全水权流转机制中的法律法规体系是规范水权流转的重要保障。自治区人大常委会、自治区人民政府及地方职能部门，应当尽快制定实施规范水权流转的法律、法规及相关政策，使水权流转工作做到有法可依，有章可循，逐步形成较为健全的法律体系。通过法律法规明确流转过程中各方的权利与义务，切实有效的维护水权流转的正常秩序。另一方面，加强水法、水权流转规范等法律法规的宣传教育工作，通过普法教育改变用水户的用水观念，增强用水户的节水意识，减少用水现象，提高用水效率。

（二）明晰初始水权

初始水权明确是开展水权流转工作的重要依据。根据水利部《水权制度建设框架》的阐述，明晰初始水权应建立宏观总量指标和微观定额体系。内蒙古通过定额核定各盟市用水总量，在综合平衡的基础上，制定水资源宏观控制指标，对各盟市进行水量分配。另外，配合微观定额体系，核定各盟市人口数量、单位工业产品、单位农业灌溉用水定额。宏观总量与微观定额相结合，将初始水权落实到各干、支、斗渠、黄河灌区及村镇农民个人，工业用水要划分到各企业或者各工程项目。只有同时实行宏观总量指标和微观定额体系，初始水权才能真正明晰，才能有效开展水权二次流转和跨盟市流转工作。

（三）合理制定水权价格

水权价格是水权流转过程中必不可少的条件，制定科学合理的水权价格能有效提高水资源的利用效率。水权价格的制定主要受到自然、社会经济、工程技术等因素的影响。水权流转初期的水权价格应当包括用包括工程建设费、维护费、更新改造费、用水保证率风险补偿、经济利益补偿和生态补偿等，充分考虑了水权成本。随着水权流转机制的完善，水权价格制定还应当考虑自然、社会经济等因素，充分了解市场信息，反映水权的社会成本，更好的体现水资源的价值。

（四）加快信息化建设

水权信息化管理系统建设，是提高水权流转科学性、及时性和准确性的重要手段。各级水行政主管部门通过广域网建立信息、公文、监督、会议等数字化、信息化系统，实现各种水信息数据共享，提高水利管理的准确性和时效性。另外主管部门需要根据全区水利信息化和自动化工作需求，制定人才培训和引进计划，充实信息化队伍，建立一支高素质信息化建设队伍，更好开展水权流转工作，加快推进水利现代化的步伐。

（五）协调各方利益

从本区实际出发，明确自治区政府与地方政府等水行政主管部门的职责和权限。政府发挥宏观调控职能，依靠市场配置水资源，维护各方利益不受损失。如果涉及公共利益、生态环境、第三方利益，应通过召开听证会，征求社会意见，向社会进行公示，提高政府和交易方的透明度，接受社会监督。

水权流转不是目的，而是发挥市场机制的调节作用，以经济手段合理优化配置水资源。内蒙古建立水权流转机制，通过实施水权转换，能够实现政府、企业和农民多赢的局面，形成农业节水满足工业发展用水，工业发展反哺农业，促进经济、社会、资源、环境协调发展的良性循环。

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