基于行政垄断的董事会治理分析——以烟草企业为例

摘要： 董事会的运作方式与效率直接决定了公司治理的质量和效率，董事会建设在公司治理结构中处于核心地位。本文通过对目前烟草行业公司治理中董事会建设存在问题的分析，提出加强董事会建设对于完善烟草行业公司治理、提升企业效率的重要性，认为对于实行国家垄断经营的烟草企业，加强董事会建设是实现科学管理的有效途径，并对烟草企业的董事会建设提出了建议。

Abstract： Operation and efficiency of the board will determine the quality and efficiency of corporate governance. The construction of the board is the center of corporate governance. For the tobacco industry which operated by state monopoly， strengthening the board is a valid approach to carry out scientific management. Through analyzing the issues of board construction of corporate governance in tobacco industry， this paper emphasized the importance to enhance the tobacco industrial corporate governance and to improve efficiency of corporate through strengthening the board construction， and proposed suggestions on the board construction of tobacco industrial corporate.

关键词： 烟草企业；公司治理；董事会

Key words： tobacco enterprise；corporate governance；board

中图分类号：F272 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）03-0118-04

0 引言

现代企业的基本特征是所有权和控制权的分离。公司治理就起源于两权分离所产生的委托—关系。在公司治理结构中，存在着股东会和董事会、董事会与经理层两个层次的委托—关系。这其中，董事会具有双重身份，既是人又是委托人，是公司治理结构中的重要组成部分，在公司治理中处于核心地位[1]。一个强有力的董事会可以便于进行国有企业改革，而软弱的董事会会使国有企业容易受到各种有害的政治干预的影响[2]。本文以烟草企业的现代公司制改革为例，对行政垄断企业的董事会治理进行了分析并提出建议。

1 基于行政垄断的我国烟草企业公司治理及董事会建设改革探索

在我国经济转轨时期的政治、经济、文化背景下，国有企业治理的行政化色彩仍然非常浓，特别对于实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的烟草行业，虽然因为法律所赋予的行政垄断地位而获得了较高的经济效益，但企业在经营管理上的效率低下、创新能力弱、活力不足等现象仍然较为突出。基于此，中国烟草行业积极探索通过制度创新来克服自身的缺陷和负效应，不断增强专卖制度的效率、活力和生命力。2005年，国务院办公厅印发了《关于进一步理顺烟草行业管理体制，深化烟草行业改革的意见》的文件，明确提出中国烟草总公司依法对所属工商企业的国有资产行使出资人权利，经营和管理国有资产，承担资产保值增值责任，从而理顺了烟草行业的资产管理关系。在烟草工业的管理体制上了形成中国烟草总公司、省级工业有限责任公司两级母子公司的管理和运作模式，探索建立符合行业特点的现代企业治理结构。

基于烟草行业国有独资的特性，中国烟草总公司是唯一股东，对所属企业履行出资人职责。省级工业有限责任公司的董事会由中国烟草总公司负责组建，并代表出资人利益，对总公司负责。董事会依据法律、公司章程的规定，在中国烟草总公司授权范围内就公司的发展战略、投资融资、预算决算、内部分配等重大事项进行决策[3]。中国烟草总公司委派担任董事的人不长驻企业，不干预企业具体生产经营活动，不在企业及其下属单位获取任何形式的其他收入和报酬。其公司治理结构关系如图1所示[4]：

2 现阶段加强烟草工业企业董事会治理的主要意义

加强董事会建设是卷烟企业实现科学管理的有效途径。中国烟草总公司把建设“严格规范、富有效率、充满活力”的中国烟草作为当前和今后一段时期的主要工作任务，加强董事会建设将是实现这一任务的有效途径，主要体现在：

首先是有利于严格规范。过去的企业管理体制由于过分放大了负责人的权力，稀释了对企业民主管理和监督的要求，导致权力制约机制失衡、决策失误、资产流失，甚至出现少数企业领导人腐败堕落等问题[5]。而董事会作为公司法人治理结构的组成部分，能够起到制衡作用，维护经理层对生产经营的自，维护总经理的生产经营指挥权。同时，保证职代会行使民主管理、参与决策、维护权益的权利。通过职工董事代表职工利益，依法维护职工合法权益[6]。

其次是有利于提高效率。董事会作为公司的决策机构，主要以会议的形式实现民主、科学、依法决策。决策过程中严格实行票决制，一人一票。董事长仅是会议召集人，每个董事会成员根据自己的判断独立行使职权，独立行使表决权，对表决结果独立承担法律责任。董事会决策和过去所有决策形式的最大区别就在于完全民主，讲究执行的高效率。

第三是有利于增加活力。深化卷烟工业企业公司制改革，建立和完善法人治理结构，健全现代企业制度，是推动行业持续健康发展的必由之路，也是增强企业活力的重要保障。探索建立董事会，是卷烟工业企业实现科学决策和健康持续发展的需要。当前，卷烟工业企业间正掀起新一轮跨省联合重组的热潮，联合重组后的企业规模、管理幅度、文化差异等都将进一步加大，更需要依靠强大的管理团队、科学的决策程序、高效的运行机制来确保企业的健康持续发展。

3 目前烟草工业公司董事会治理存在的主要问题

我国的烟草工业有限责任公司在公司管理的方面具有特殊性，这种特殊性主要表现在董事会的产生，与西方的公司不同，我国的烟草公司董事会是由上级单位委派的内部人士，而不是由股东大会选举或者外派来的，这就很容易造成公司受内部人的控制[7]。董事会的地位对于公司的管理意义重大，尤其是在国有独资的企业中，必须树立起董事会的核心地位：首先，董事会核心地位的树立，能够加强董事会的作用。在国有独资的公司中，不存在股东会，国有独资公司的股东是有单一性和法人性的特点的，因此，股东并不能够参与到公司的管理中去，而董事就是股东向国有独资公司派出的人员，相当于股东代表，董事会受股东会的委托行使部分股东会的职权，董事会的核心地位有利于权力的集中；其次，董事会核心地位的树立，有利于实现国有独资公司的民主决策。董事会是一个集体的决策机构，在董事会会议的时候以一人一票的方式来进行决策，并且实行的是集体决策与个人负责相结合的民主决策机制；最后，能够使得股东人格和公司人格分开，并进一步的树立公司的独立法人地位。董事会的工作都是在法律允许的条件下进行的，并根据相关的规定有效的控制了股东干预董事会的可能性，双方根据规定行使各自的权力，就很好的解决了股东人格与公司人格不分的问题，对于树立公司的独立法人地位具有重要作用[8]。

中国烟草总公司作为国有资产产权代表机构，依法对烟草行业所属企业履行出资人职责。由于出资人代表到位，形成了来自所有者的最终约束。同时，中国烟草总公司是唯一股东，省级工业有限责任公司的董事会由中国烟草总公司负责组建，代表出资人利益，对中国烟草总公司负责。

从现代公司治理结构看，目前烟草工业有限责任公司的董事会运行模式还存在不少的问题：

首先，由于行业的特殊性，对于省级工业有限责任公司来说，只有唯一股东中国烟草总公司，没有股东会，这就表明省级工业有限责任公司没有内部决策机关。《公司法》明确规定了公司的决策权由国有资产监督管理机构行使，并可以授权公司董事会行使部分决策职权。因此董事会只能在中国烟草总公司授权范围内，对省级工业有限责任公司的重大事项进行决策。这样的运行机制使国家股东权的扩张性较为明显，但其所有权的界限比较模糊，这不可避免行政色彩较浓。

其次，从董事会构成来看，目前省级工业有限责任公司的董事会成员一般由7人组成（采用“3+3+1”模式，中国烟草总公司派出三名董事、企业经理层选出三名董事、一名职工董事）：一是中国烟草总公司和省级工业有限责任公司抽调具有较高素质和丰富实践经验的司局级领导干部，二是省级工业公司经理层成员，三是职工代表。按照《公司法》一般竞争性行业的规则，一家企业的董事不得兼任其它具有竞争性质的企业的董事。但依目前烟草行业的管理体制，从中国烟草总公司选派的董事可同时兼任几家企业的董事。考虑到经理层人员较为熟悉企业生产经营情况，董事会与经理层成员有一定程度上的重叠。

第三，从人员构成来看，没有设立独立董事，董事会成员均来源于公司内部或中国烟草总公司。董事会与经理层或中国烟草总公司人员交叉兼职，导致董事会与经理层之间的决策与执行制衡机制失灵，监督缺乏独立性与有效性，甚至出现利益多元化倾向。由于中国烟草总公司选派的董事可同时兼任几家企业的董事，这些企业又属于同行业内竞争者，董事长一方面难以独立地进行决策，一方面精力有限，为公司的经营发展投入有限。董事会内部许多董事、经理层是同级任免，都是领导层，仅是分工不同，往往难以相互制衡。

第四，从运行机制来看，由于省级工业有限责任公司的董事会由中国烟草总公司负责组建，经中国烟草总公司授权行使部分总公司的权力，又作为公司的经营者行使经营权力，因此产生了董事会职能交叉，致使董事会所有权与经营权难以彻底分离，特别在激励和约束方面自己管自己，难以在所有者权益和经营者权益之间做出正确取舍，从而损害所有者权益。

第五，从职能定位来看，存在董事会与经理层职权不清。董事会被定位为公司的决策机构，担负着战略制定、重大投融资决策、经营监督以及对经理层的任免、考核与薪酬的决定权。经理层则负责“执行董事会的决议和企业的日常工作经营业务”。但在实际运作中，哪些业务属于日常经营业务，难以明确界定，致使董事会和经理层在部分业务上出现权力重叠、权力纷争与权力真空等。

4 基于行业特点的烟草工业企业加强董事会治理的主要途径

当前，中国烟草总公司作为股权结构单一的国有独资公司，已经与各省级工业有限责任公司形成了二级法人制度的母子公司管理体制。省级工业有限责任公司改制后，中国烟草总公司作为唯一股东，不设立股东会，由董事会代行部分出资人职能，决定公司的重大事项。所以，应确立董事会在烟草企业公司治理中的核心地位，并通过建立和完善一整套董事会和经理层相互制衡的机制，达到科学决策的目的。省级工业有限责任公司通过建立董事会，明确董事会、经理层的职权和义务，能够使中国烟草总公司出资人职责到位，既加强了对烟草企业的监督管理，又能确保企业依法享有经营自，积极充当市场竞争的主体。

董事会治理的核心在于完善董事会的结构和运作程序上，基于烟草行业现行管理体制特点和加强董事会治理的重要性，烟草工业企业的董事会建设主要从以下几个方面着手提高其运行的效率，增强运行的有效性：

4.1 健全和完善专门委员会，强化董事会决策功能

对于烟草工业企业来说，经常性地召开董事会全体会议是不现实的。因此，在董事会内下设专门委员会来执行部分董事会职权就成为一种现实的需要。专门委员会在董事会中起着关键作用，专门委员会的存在和构成是董事会独立性的重要标志。结合烟草企业实际，除了在董事会下设投资、预算、薪酬、管理等专门委员会来执行部分董事会职权外，还应探索建立以下一些专门委员会来进一步提高决策效率和运作质量，更好地发挥董事会职能：

4.1.1 常务委员会 常务委员会的职责主要是对公司的一些决策进行研究并提出建议，同时对决策的落实进行监督。主要包括对公司的中长期规划，重大项目的投资决策以及基本的公司管理制度等。

4.1.2 提名委员会 提名委员会主要是提名公司中一些高级管理人员，董事，监事以及直属企业的法定代表，主要包括总经理，董事会秘书等职位。另外提名委员会还要对总经理提供的副总理以及财务负责人等人员进行考察，并将最终的意见提交给董事会。

4.1.3 薪酬与考核委员会 薪酬与考核委员会的职责主要是制定高级人员的薪酬，比如总经理，董事长秘书等。并根据总经理的建议，制定公司副总经理以及其他管理人员的薪酬方案。

4.1.4 审计与风险管理委员会 主要负责监督公司内控和风险管理体系的有效运行，指导和监督公司内部审计部门工作，向董事会提出建议等。

常设委员会人员组成除日常的固定工作人员外，还应有财务、人力资源、技术等相关部门的管理专家兼任，并积极探索从大专院校、金融机构、其它大型企业中选择专家兼职担任。董事会一般决策事项，由委员会常设人员及公司内其它职能部门的兼职委员研究决定。涉及公司发展的重大事件，由全体委员共同研究决定。委员会作为董事会的参谋机构，主要起到协助和服务的作用，发挥好思考、筹划和建议的职能，不干预公司生产经营，不与经理层发生直接联系。这样，使董事会在做重大决策时既能综合各方面意见、又能最大程度地协调好各方面利益，提高决策的质量。

4.2 探索独立董事引进机制，完善董事会构成 为保证董事会的独立性，引入足够数量且具有相关能力的独立董事是已被各国实践证明了的有效方法。[8]因此，借鉴国际经验，从社会上引进专家型的独立董事，充实公司董事会班子，优化董事会的组织结构，是烟草工业企业完善公司治理结构过程中必不可少的一步。独立董事对经营绩效的监督、制衡作用主要体现在由外部董事组成的各种专门委员会的组织和机制中。这种监督作用应该是独立、公正、规范的。同时，一定数量的、有能力的独立董事在公司的战略、绩效、资源和关键性的任命和运营标准等重大问题做出独立的判断，对提高董事会的质量也很重要。要逐步使独立董事控制董事会和关键委员会，并制定公司经理层的业绩标准和薪酬计划，据此对经理层业绩进行定期评估。

4.3 设立独立的董事会办事机构，为董事会决策提供服务 董事会办事机构主要负责董事会的日常工作，包括董事会会议的记录，决策信息的收集整理，起草文件等。另外一些研究策划，董事会建设方面的研究等工作也由董事会办公室来做。董事会办公室的设立提高了董事会的办事效率，很好的解决了公司信息不畅等问题，并利用各种收集的信息，有利于董事会更好的进行决策。本文建议的烟草企业董事会机构设置如图2：

4.4 要强化董事会的义务和责任，完善董事会考核和评价体系 董事会对公司全面负责，实行责任追究制度，对决策失误要承担责任。通过责任追究制，使每一位董事谨慎行事、勤勉工作，关注公司发展，不仅把董事的职务当成一种身份，更当作一份责任，从制度上防止董事不认真履行职责、对企业不负责任的行为。应建立和完善对董事会和董事的科学评价体系，健全对董事会和董事的激励、约束机构。同时，董事会也应建立对自身绩效的评价体系，以实现自我约束、自我提升，提高公司治理效率和水平。此外，还应进一步强化董事会战略管理功能与责任，完善公司内控机制和监督制衡机制等。

总之，由于董事会既是资本所有者的代言人，又是公司经营管理的决策者，其双重身份和职责，使董事会在公司治理中处于核心地位。从某种意义上来讲，董事会的运行效率很大程度决定了公司治理的水平和绩效。基于我国烟草工业现代企业制度改革的现状和烟草行业管理体制实际情况，当前进一步完善烟草工业有限责任公司董事会建设、充分发挥董事会在公司治理中核心作用的重点，就是要通过完善专门委员会建设、探索独立董事引进、强化董事会义务和责任等方法，使董事会能够更加有效地行使决策和监督职能，使其真正代表所有者利益，实现国有资产的保值增值和出资人利益的最大化，并促进公司治理结构的不断完善，增强烟草工业企业的核心竞争力。

参考文献：

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[8]胡汝银著.中国公司治理：当代视角[M].上海：上海人民出版社，2010.