基于产权理论的云南省集体林权制度研究

摘要:集体林产权改革,近年来一直是林业学术界研究的一个热点。其研究主要集中在林权的含义、改革中的问题及林权改革的模式等几个方面。从对集体林权的研究情况入手,对云南省集体林权的模式作出评价,研究重点在于对云南省集体林权改革中存在的问题进行分析,并通过对云南省林权问题的分析得出一些有用的结论和政策性建议。

关键词:集体林权;改革模式;产权制度

中图分类号:F127 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)14-0042-03

中国的经济改革正在广泛地改变资源利用的产权形式和效率。这场改革的背景,是原有社会主义国家对经济活动控制模式的失效和日益松弛。20世纪80年代的中国农村改革,一方面,是国家集中控制农村社会经济活动的弱化;另一方面,是农村社区和农民私人所有权的成长和发展。经过10年分权化的渐进改革,国家与农村社会的关系已经发生实质性的变化。而作为农村改革一部分的集体林权改革,也逐渐吸引了诸多学者的眼球,并出现了许多新的成果。

林业产权制度是林业管理体制中的核心内容,林业产权制度改革的成功与否就直接关系到林业管理体制改革的顺利进行。所以,林业产权制度的改革是林业管理体制科学化的一个突破口。目前,集体林权制度改革研究主要集中于林权制度历史变迁、林权制度存在的问题、改革的方向和政策建议及林权制度的实证研究等几个方面。如张志雄(1999)指出了很多集体林区的缺点,如集体林区影响林地保护;徐秀英、石道金(2003)归结了集体林权的改革的所有权私有化、主张国有制和坚持集体所有权不变等三种观点。本研究重点通过对云南省集体林区特点的分析,得出集体林权改革的一些问题,并对这些问题提出一些政策性建议,以利于集体林区的发展。

一、集体林权改革的含义

在现代西方产权经济学中, 把产权与所有权区分开来, 是把握现代产权理论的一个非常重要的前提。产权是一个权利束,产权的界定和明晰有时是有困难的,但是,部分产权的明晰和转移是可以做到的。科斯和他的合作者曾经为西方世界的现代经济增长做过一个简明的结论,即有效的经济组织(产权)是经济增长的关键。不过他后来发现,有效的产权安排只是国家与私人努力互相作用所产生的多种可能结果中的一种,而不是在相对要素价格变化条件下的必然而唯一的结果。

林权制度是对林权所包含的权能的界定、主客体的设定、确立和保护的一系列行为规范。所谓的集体林产权改革实质上是指集体林产权制度再安排过程中各项权能再赋予不同主体的一般方法。在产权的四个权能中,使用权直接影响收益权和处分权,而且使用权具有排他性、可交易性的物权属性,是集体林产权改革的方向和关键。所以,一般所说的集体林权改革实质上主要是对集体林区使用权的赋权问题进行的研究。而根据科斯的理论,只有把产权界定清楚了,对制度进行科学合理的安排,才会解决林权改革中的核心问题。如果这个问题解决不好,就不能有效解决集体林区的制度改革,即使进行再多次的改革,也达不到预期的效果。

二、云南省集体林权制度的变迁

云南省是我国四大重点林区省份之一,山林面积是全国山林总面积的7.4%,全省国土面积的94%是山区。云南省61%的国土面积为林业用地,森林覆盖率近50%。无论从山林面积还是从产权类型上,云南省都能很好地代表全国林业情况。云南省林地产权类型较多,几乎含有全国所有的林地产权类型。

云南省林权制度改革大体经历了以下 四个阶段: 第一阶段为 20世纪50年代初期的时期的分林到户阶段,基本实现了林地由封建地主所有制向农民私人所有制的转变。第二阶段为20世纪50年代中期的 “四固定” , 实行的是农民所有、合作社集体经营的林地制度。集体山林由集体管护、支配 , 国有林由国家和集体共同管理。第三阶段为 20世纪80年代初期的林业“三定” , 全省开展了以“稳定山林权、落实林业生产责任制和划定自留山”为内容的林业“三定”工作,实行了家庭联产承包责任制,将集体山林划分为自留山、责任山和统管山,自留山、责任山在不改变林地集体所有的基础上,由集体统一经营改变为农户家庭经营。第四阶段是 1994―1997 年的部分县 (市) 开展的“三山换一证”工作 , 将荒山、荒地的使用权有偿转让给农户和个人 , 自留山、轮耕地、小片荒山荒地统一换发了新的自留山使用证。

以上几次重大的变革,是林权制度不断发展、创新的过程。在这个过程中是强制性制度变迁和诱致性制度变迁的交替,有成功的经验,同时免不了也有失误的教训。

三、云南省集体林权制度改革中存在的问题

虽然云南省的集体林权制度改革经历了这么多的阶段,却仍然存在着几个方面的问题。 首先,集体林地主体不清、产权关系不明确,因而造成“公地的悲剧”。“乡村林地谬误”理论认为,集体劳动有着致命的缺陷,由于缺乏有效的监督和绩效衡量,在共同产权安排下成员有搭便车的倾向。同时,在这种产权形式下的森林不可避免地退化,遭到破坏。偷砍盗伐现象时有发生,出力者不得利,群众造林护林积极性不高,严重制约了林业的发展。其次,多次林改只是分山划界,缺乏细致的法规和制度,林权所有者不能自主经营,使用权流转不规范、经营机制不灵活,林地、林木私下交易突出,秩序混乱,政府及企事业单位征用集体林地也只与基层政府打交道、签订合同,林权所有者无权决定,利益分配也不合理,林农收益微薄或根本无收益。最后,也是历史遗留的问题,正是由于多次的林改使林权越来越混乱,没有建立严格的林权管理资料,林权纠纷不断,社会矛盾增多,影响到当地农村的安定团结和集体林业的发展,以上这些问题势必导致森林资源质量不高、经营管理粗放,林业资源大、产业小、效益低的状况长期得不到根本改变。这些问题严重制约着云南省林业经济的发展,直接关系到林区农民的经济收益和生活水平的提高。

针对林权问题的改革和尚存在的一些问题,云南省委省政府日前《关于深化集体林权制度改革的决定》,宣布从2006年起,用3年左右的时间,基本完成全省深化集体林权制度及其配套改革任务,实现“山有其主,主有其权,权有其责,责有其利”的目标,建立起“产权归属清晰,经营主体到位,责权划分明确,利益保障严格,流转顺畅规范,监管服务有效”的现代林业产权制度。

四、云南省集体林权制度改革的政策建议

科斯和他的合作者曾经为西方世界的现代经济增长做过一个简明的结论,即有效的经济组织(产权)是经济增长的关键。集体林权改革是对所有权为集体的林地、林木的使用权进行重新明晰或调处 , 从而建立起经营主体多元化、责权利相统一的经营管理体制的一次重大变革。改革的核心就是对集体林产权的重新界定,并使之清晰化。

云南省集体林权制度改革已进入了第五个阶段,它是云南省林业建设的一项头等大事。此次改革涉及面广、部门多,关系到广大林农的切身利益及农村的和谐稳定和建设小康社会的进度,因此,得到云南省省委和省政府的高度重视。笔者针对云南省集体林权现状和存在的一些问题,认为要搞好此次集体林权制度改革,应该主要做好以下几个方面:

1.积极稳妥地推进集体林权制度改革

集体林权制度改革是一项复杂的系统工程,涉及到千家万户的切身利益,对于新形势下解决好三农问题无疑是一个重要推动器。要充分认识到其艰巨性和复杂性,在林改中要充分注意多方面问题,坚持还山、还权、还利于民的原则。集体林权制度改革的目的是调动社会各方面造林积极性,依法严格保护林权所有者的财产权,维护其合法权益。恢复集体林权由集体经济组织内部成员共同所有的本来面目,创造良好的发展条件和环境,促进林业更好更快发展,加快农村全面建设小康社会的进程。

2.明确产权主体,使林权清晰化

产权不清晰往往是集体林地的管理出现问题的主要原因。林业产业制度不健全,产权不清晰,就会带来多方面的问题。使林地流转困难,林区管理混乱,不能形成林区的可持续发展,难以对林业发展形成规模,从而降低了林业资源的收益。只有把集体林权清晰化,才能从根本上解决这种所有权、使用权混乱的局面。所以,解决集体林权的清晰化也是林业产业发展的当务之急,是林改的重头戏。

3.要因地制宜,对集体林进行符合当地实际的管理模式

山林及林地的划分应符合山区居民的居住情况,具体问题具体分析。按户分林和按人分林等多种方式相结合,将产权明细到户到个人,即均权到户。也可采取分利不分林,成立股份合作林场、联办林场等模式,以林地资源的份额入股,由村组联合经营,以实现利益最大化。

4.积极筹建林区产权交易市场,为林农提供规范化服务

林权改革的核心是林权的清晰化,而产权的界定是很困难的,所以,如何进行产权的管理成为一个难题。政府出面建立产权交易市场,并使之规范化,以利于开展林权的流转、期权买卖等。对于林权的流转等信息规范化,也能够防止产权不清的问题出现。产权交易市场的建立符合广大林农的长期利益,对于林权的稳定能够起到重要作用。

5.坚持把维护林农利益放在首位,以林农增收为主要出发点

加大山林纠纷调处力度,确保林农负担不反弹,又好又快完成主体改革任务。同时,成立专门的负责林改维持管理机构,主要任务是推进林改的进行,推进林改的相关配套改革。做大做强林业产业,全面提升森林经营管理水平,实现兴林富民的目标,使林业资源成为农民增收的新的增长点,而不是林区农民的负担。

6.认真处理好林改与森林保护利用、产业发展的关系

要正确处理林改与森林保护、利用的关系,使林改的效益最大化,既能使林区产生经济效益,又能处理好林业资源的生态问题,并使产生的生态效益最大化。不能为了增收丢了环境保护。只重发展不管生态的思路在当今大力倡导科学发展观的形势下是行不通的。

五、结论

正确处理林权纠纷,进行林权制度的改革不仅解决了山林的历史遗留问题,化解了多年的历史结怨,更使边疆地区民族关系、地区关系、邻里关系更加和睦,有力消除了林区的不稳定因素,也提高了林区农民的经济收入和生活水平。还山于民,还权于民,还利于民,农民真正成了山林的主人,从根本上理顺了林业生产关系,进一步解放了农村生产力。山林开始成为农民群众的“摇钱树”和增值潜力巨大的“成长股”。“温饱靠耕地,致富靠山林”成为山区群众的共识。

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