试论审计“免疫系统”功能的发挥

[摘要]文章通过对汶川地震抗震救灾款物审计情况的分析,指出在此次审计I作中,事前介入的审计理念、全过程跟踪的审计方式以及促进制度完善的审计建设性分别彰显出审计免疫系统的预防、揭示、清除和修复功能,充分发挥了审计“免疫系统”的作用,为今后审计工作如何建立和完善“免疫系统”积累了宝贵经验。

[关键词]抗震救灾款物审计;全过程跟踪审计;“免疫系统”功能

一、引言

2008年5月12日,四川汶川发生了里氏8.1级的特大地震,地震发生后,国内外社会各界爱心涌动,大量社会救灾资金和物资(以下简称“救灾款物”)从四面八方积聚起来,支援受灾群众和灾区的恢复重建工作。截至2009年9月30日,全国共筹集社会捐赠救灾款物793.03亿元(含“特殊党费”),其中境内捐赠723.05亿元,国际组织、海外华侨等国外捐赠40.48亿元,港澳台地区捐赠33.50亿元。由于此次救灾款物的来源较广、规模较大。在使用过程中很可能由于管理不善等原因导致用途不当。国内外社会各界公众也十分担心这些救灾款物能否真正合理、有效地用于灾区和受灾群众,并呼吁相关部门将救灾款物的来龙去脉公开化、透明化。因此,为了保证抗震救灾款物能够真正帮助到灾区和受灾群众,对抗震救灾款物的审计显然必不可少,而如何对救灾款物进行有效的控制和监督,向国内外社会各界及公众交上一本放心账、明白账,成为了此次审计工作的重心。

刘家义审计长提出的“审计本质是一个国家经济社会运行的‘免疫系统”’的重要论断,是对传统审计理论的突破。具有十分重要的理论意义和实践意义。此次审计署在汶川地震救灾款物审计工作中,实现了审计工作关口前移,开创了全过程跟踪审计的新方式,充分发挥了审计“免疫系统”功能,是一次审计构建国家经济社会运行“免疫系统”的有益尝试。

二、事前介入的审计理念彰显审计免疫系统的“预防功能”

“免疫系统”论下对审计功能的创新之处在于它强调事前审计的必要性。一方面通过对以往类似问题的审计所积累的经验。准确判断可能产生风险的类别和时间。提前对其进行关注;另一方面通过对企业各项制度、体制的审计能够及早发现其管理和经营中存在的问题,发现潜在风险,这种功效与审计“免疫”论是一致的。以往的审计工作都是在产生了违法违规的现象后才去查处。为改变这种“亡羊补牢”的低效被动的审计状态,变被动为主动,就必须加强审计的“预防功能”,将审计关口前移,突出事前审计。作为国家经济社会运行的“免疫系统”,审计有责任第一时间感受风险,并采取相应的措施将其可能造成的损害降至最低。

此次抗震救灾款物审计中,审计署由于之前有过对救灾款物审计的经验。像1998年审计署对长江流域遭受特大洪水灾害的救灾款物的审计;2004年对云南大姚地震救灾款物的审计;2008年对低温冰冻雨雪灾害救灾款物的审计等,对于救灾款物在筹集、分配、拨付、使用和管理中可能会出现的问题已经具有一定的预见性,重点也就放在对这些问题的关注和查处上,以便能将其扼杀在摇篮中,真正起到预防的作用。审计署在对汶川地震抗震救灾款物审计工作的部署中强调:要对滞拨、滞留、挤占挪用、贪污、私分、克扣救灾款物,以及损失浪费和弄虚作假,人为随意分配。优亲厚友,隐瞒、截留和倒卖救灾款物等问题进行查处,以切实提高救灾款物的使用效果。

另外,由于此次灾情极其严重且救灾范围较大,原有救灾款物管理规章制度已经无法应对此次的紧急状态。为此,许多灾区地方审计机关自发开展了对救灾款物的收发监管工作,及时向救灾款物的管理部门指出容易出现差错的薄弱环节,帮助有关部门建立相应的控制制度,充分发挥了审计免疫系统的“预防功能”。

三、全过程跟踪审计的审计方式彰显审计免疫系统的“揭示功能”和“清除功能”

审计会对经济社会中的各项活动进行连续地监督,通过这种方式能最早感知风险。当准确检测到风险的动向时,能够及时提供相关的风险信息,提请相关人员注意并采取应对措施。并且审计能够更早更快地依法定权限在一定程度上削弱或清除已识别到的各种风险。以往的审计工作更关注对被审计对象结果的审计,而对在过程中就已经萌发出的违法违规的风险和问题重视不够,致使审计的“揭示”与“清除”功能并没有很好地发挥出来,到最后,已经形成的风险和问题继续发展,直至造成不良的后果和影响。作为国家经济社会运行的“免疫系统”,审计有责任在发现问题时及时反映并予以解决。众所周知,过程决定结果。因此应将“揭示”与“清除”功能发挥到审计工作的全过程中,实行全过程跟踪审计,切实阻止风险和问题的扩散蔓延。

此次抗震救灾款物审计中,审计署及各地审计机关采取了事中跟进,全程监督的跟踪审计方式,坚持审计与整改相结合。对于在审计过程中发现的违法违规现象采取“揭示――清除――再揭示――再清除”的事中审计方式,发现一起公告一起,并及时向相关单位通报审计情况,督促其整改,且分阶段把审计情况向社会公告,将整个审计过程都展现在公众面前,以便国内外社会各界及公众对审计进行监督。一段时间以来,审计署已经分别于2008年6月12日、6月24日、8月4日和12月31日在中华人民共和国审计署网站(www.audit.省略)中向社会了共四号《审计署关于汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告》,23个省市审计机关的跟踪审计结果也由各省市审计机关分别向社会进行了公告。此次抗震救灾款物审计按照边审计边整改的要求,发现问题,随时提出建议,随时督促整改,将问题解决在萌芽状态,充分发挥了审计免疫系统的“揭示功能”和“清除功能”,确保了救灾款物的合理、有效使用。

四、促进制度完善的审计建设性彰显审计免疫系统的“修复功能”

现代审计实践已经将维护整个经济社会健康发展作为自己更高的目标。因此。修复各种制度、体制上的缺陷,成为审计必要的功能之一。通过发挥修复功能排除经济发展和社会运行中的故障,从而避免以后严重后果的出现,同时对下一轮的审计起到更高效的预防作用。以往的审计工作只是要求被审计单位对于审计报告中反映出的问题进行整改,而后再对其实施后续审计,但审计的“修复功能”并不局限于此。“免疫系统”论下的审计,不仅要对审计报告中反映的已经产生的问题进行修复,更应该进一步找到问题产生的原因,对相关责任人进行追责。有些问题表面上是违法违规行为,而深层次上分析则与制度、体制等不健全有关,因此还要对相应的制度性缺陷和体制进行修补。从而保证类似的问题以后不再发生,切实维护国家经济社会的健康、平

稳运行。

此次抗震救灾款物审计中,全国各级审计机关以多种方式提出了在严格执行国家各项救灾政策,强化对救灾款物接受、分配和使用的管理,提高救灾款物的使用效益和防止损失浪费等方面的审计建议3 640多条。各级政府和部门、单位对审计提出的建议高度重视,已采纳2 940多条,根据审计建议出台了570多项规定和制度。针对审计中发现的少数人员违法违规问题,相关地方党委、政府部门迅速采取措施,追究相关人员的责任,涉嫌违法犯罪的已移交司法机关处理,审计机关移送给纪检、监察和司法机关案件146起,涉案人员162人,相关责任人已分别受到党纪政纪处分或被依法追究法律责任。审计署在其的汶川地震抗震救灾款物审计情况第2号公告中,揭示了一些地方和部门在救灾捐赠款物筹集、管理、分配等方面存在的一些不规范问题,相关部门对此认真研究解决办法。制定和完善了相关制度,强化了对救灾捐赠款物的监管。规范了救灾款物的管理,确保了各项政策的贯彻落实。

正如刘家义审计长指出的那样:“审计的重点就是要‘切断火源’,而不是大面积、全方位‘救火’。”此次抗震救灾款物审计在促进制度完善、弥补机制缺陷方面充分发挥了其“修复功能”。

五、结语

我国审计署颁布的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出,要“充分发挥审计保证国家经济社会运行的‘免疫系统’功能”。汶川地震抗震救灾款物的审计中,在审计“免疫系统”论的指导下,审计工作采取了事前介入、事中跟进、事后监督的动态跟踪审计方式,为今后的审计工作积累了宝贵的经验。目前,审计署组织的对汶川地震抗震救灾款物进行的全过程、全方位跟踪审计任务已顺利完成,通过阅读审计署公布的四次审计公告中的审计评价:“审计中,未发现重大违法违规问题”,不难看出,此次对抗震救灾款物的审计是十分成功的,充分发挥了审计的“免疫系统”功能。接下来,应当认真总结经验,研究“免疫系统”论下审计的工作思路和具体流程。不断提高审计效能,从而为今后的审计工作开展提供更有价值的指导。

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