试论行政裁量权的规制

摘 要：行政裁量权是行政机关行使行政权所拥有的选择权，裁量权涉及行政权的各个方面，其行使的有效性和规范性将直接影响行政权的公正和权威。在行政裁量权实施的具体情况中发现行政裁量权行使的缺陷，如行政裁量事实认定错误、程序错误、超越职权的裁量行为，提出我国行使行政权中应如何做到有效适度地限制行政裁量权，从立法、司法、行政等层面进行规制，维护行政相对人的合法权益，做到公平、公正。

关键词：行政裁量权；超越职权；权益；规制

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）07-0121-02

行政裁量权是行政权的核心，涉及行政管理的多个方面。主要涉及相对人的人身及财产权利，行使主体的多样化，决定了行政裁量权较一般权力更容易滥用，由于存在一定的裁量尺度及行政人员个人主观判断的掺杂，行政裁量权在行使过程中往往会偏离授权的初衷，侵害行政相对人的利益，甚至是公共利益。但是，法律不可能对行政执法中的所有事项做出详细的规定，这就给行政机关留下了自由裁量的空间，即是法律的弹性规定。此外，行政执法的特点要求行政裁量权有其存在的必要性，行政执法的范围广泛，涉及的问题复杂。为了处理社会管理中出现的问题和突发事件及预料将来发生的新情况，行政机关需要能动地开展执法工作，应对各种情况能及时拿出有效的对策，就必然要授予行政机关灵活处理各种突况的裁量权。行政裁量权有滥用的风险，但又不能弃之不用，既要灵活地运用裁量权来为行政服务，又要严格规制其恣意性。

一、行政裁量权实践中存在的问题

（一）裁量事实错误

事实认定包括事实是否存在的认定和事实性质的认定，这两方面的错误认定都可能造成认定事实错误而做出违法的裁量行为[1]。行政机关在处理行政事务时，根据事情的表象，结合自己的主观认识，介于相关因素的介入，不会细致地剖析事务的实质，得出对应的行政关系，或是对事情的分析和鉴定与实情有偏差，很容易做出违背客观情形的决定，即对事实的认定错误而导致其做出错误的裁量行为。譬如，针对一个违法行为，行政机关由于自己对于事实性质的认定错误，应该采取行政强制措施的采取行政处罚。行政强制措施是行政机关基于行政目的而对相对人的人身、财产和行为采取的强制性措施，而行政处罚是行政机关和其他行政主体依据法定职权，对违反行政法规的相对人采取的行政制裁。二者重叠的部分是对象都可以是违法行为。这就要求行政机关应做到认真分析事实，做出正确的裁定。

（二）违反程序的裁量

法律程序是指人们遵循法定的时限和时序并按照法定的方式和关系进行法律行为，法律程序是以法定时间和法定空间方式作为基本要素的，具有形式性。一套完善的行政执法程序是监督行政自由裁量权行使的重要标杆，鉴于我国的行政程序法的不完善，致使行政机关在行使职权时有很大的自由裁量幅度，容易发生故意延迟，肆意省略必经的程序，随意褫夺公民的听证权等现象。如：《行政强制法》的一般程序规定：（1）出示执法身份证件；（2）通知当事人到场；（3）听取当事人的陈述和申辩；（4）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或则盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；行政人员的行使行政权时，往往有如下一些践踏程序的做法：需通知当事人到场的没有履行通知的义务，告知了采取强制措施的依据，却不告知救济途径，这样就给当事人以行政人员办事不负责的印象，进而使政府失去当事人的信任。行政人员有时也不会听取当事人的陈述和申辩，靠自己的臆断来行使行政权，法律明文规定的执法程序，做政人员不能严格遵守，这是执法程序中常见的现象。

（三）超越职权实施裁量

行政主体在做出具体行政决定或裁决时，没有考虑到应当考虑的情形或是考虑了不该考虑的情形。行政机关所考虑的情形法律没有相应的规定，是为超越法定权限，抑或是行政机关没有考虑到法律明示或默示的情形[2]。任何一个不当的考虑都会影响行政决定的正确性，损害相对人的合法权益，就是超越职权的裁量行为。例如：《道路交通安全法》第96条规定：伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、驾驶证的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处十五日以下拘留，并处二千元以上五千元以下罚款。行政执法人员在执法过程中会出现行使权力的情况，法条规定扣留该机动车，拘留并处相应的罚款，执法人员很可能为图方便而超额罚款，抵消拘留的并处处罚措施。

二、规制行政裁量权的对策

（一）行政程序规制

信息公开制度，信息公开是指凡涉及相对人权利、义务的行政信息资料时，除法律规定应予保密的外，有关机构应依法向社会公开，使其他组织机构和公众可以基于正当理由尽可能简便的获得上述信息。信息公开是程序规制的重要手段，通过公开，相对人能积极地参与行政程序的决策中来，表达自己的意愿，同时监督和约束行政裁量权的行使，还能加强民众对政府的信任感，继而积极地配合行政权的行使，推进服务型政府的建设进程。

法律规定的公开制度，包括以下几点：首先，公开职权依据。事先向社会公布抽象行政权的行使依据。《行政处罚法》规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”其次，信息公开是行政相对人参与行政程序，主张和寻求自身权益保护的重要前提。《政府信息公开条例》规定：行政机关应将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻会以及报刊、电视等便于公众知晓的方式公开。再次，行政决定的公开。行政机关做出行政决定后，须向行政相对人公开，让相对人知晓行政决定，顺利地执行行政决定。信息公开要求行政机关主动公开或应相对人请求公开相关事务，公开展示其进行自由裁量时所考虑的相关因素，使公民和社会可以更好地评价行政机关行使自由裁量权的正当性、合理性，从而对自由裁量权的滥用起到预防控制作用4[3]。

（二）行政监督规制

行政监督，指行政系统的上级机关对下级机关的行政行为的监督。行政主体提升自己的认识水平对制约裁量权起实质作用。裁量权的行政监督规制,靠行政权自身的管理和救济制度来实现。譬如行政复议、行政监察等方式。行政层级监督。行政机关须说明行政决定的依据，行政意图报上级机关，向上级机关说明裁量依据和行为后果。便于上级机关行使监督权，规范裁量瑕疵。行政监督强调上级机关监督对下级机关的行为，以及下级对上级的监督。上级对下级的监督主要体现在：上级审查下级机关做出的裁量行为是否有相关的法律依据，且是否符合法律的规定，是否存在超越权限的情形，滥用权力实施裁量等情形。下级机关是隶属于上级机关的，并受其领导，所以上级对下级的监督是可行的。而在我国下级对上级的监督是难以实现的，应该突破这种权力压制的模式，推行下级监督的方法，这是由于下级机关掌握着原始的行政资源，对上级的决策做出建议和评价有利于科学的行政。

（三）司法机关规制

行政裁量基准是我国从行政实务中总结的规制裁量权的制衡机制。裁量基准是行政机关制定的抽象规则。司法审查行政裁量基准，是司法权对行政权的监督制约，它所体现的内在理念是法律规则的最高性和权威性。英国法律规定：行政机关可以制定行政法令和规章，法院有权对行政机关行使公权力的行为进行审查。美国的三权分立的制度，法院有权解释国会制定的法律，有权解释行政法规的含义，对行政裁决进行司法审查。”[4]

抽象行政行为指行政机关针对不特定多数人制定的，具有普遍约束力的行为规则[5]。在我国，抽象行政行为是不可诉的。依据是行政诉讼法的规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对“行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼。对行政行为的合法性是可以提讼，而其裁量依据的合理性是不能提起审查的。行政复议法规定可以对国务院、县级以上各级政府及其工作部门的规定的合法性提起审查。在对行政裁量行为提起行政诉讼时，可以借鉴行政复议法关于对做出行政行为的依据的合法性提起审查的做法，相对人认为行政机关做出的行政裁量行为侵犯其权利时，也可以对行政行为的依据一并进行司法审查。可以在行政诉讼中一并对裁量依据的合法性提请审查。

（四）公众监督

任何的行政行为均涉及各方利益的平衡，可能是私利与公利之间的平衡，也可能是私利之间的利益平衡。行政机关需要平衡各方利益冲突后做出行政行为。

公民监督行政裁量权的方式为：参与行政裁量权的行使过程，在此过程中，公民的地位发生了积极的转化，是裁量行为的参与者，公民可以表达自己的意志和诉求，行政机关必须兼顾相对人的利益诉求。在我国的法治实践的进程中，基本确立了公民参与行政裁量的控制框架，即公民参与约束裁量权的正式途径。同时非正式途径也得以发展。正式途径指行政主体做出裁量决定时，应听取相对人的意见。对于未听取建议而做出裁量，侵害公民权利的，应被审查。行政主体做出具体行政行为时相对人享有申辩、请求听证的权利，在行政立法过程中举行专家咨询、论证会等。《行政处罚法》规定：行政主体对行政相对人实施行政处罚时，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第二，非正式途径，指在行政决策过程中，法律没有规定公民参与的制度，但公民主动地参与行政决定的过程或行政机关邀请公民参与，共同做出行政决定[6]。公民基于利益表达与维护、反映客观情况等目的，主动参与行政决策指出行政工作中不足之处，督促政府提高服务质量，体察民情。途径主要有、举报、游说等形式。行政机关对某些社会公共问题是作为还是不作为以及如何作为并不是一个能够判断是否合法的问题，如城市教育资源的分配、低收入人群的生活保障等。这就需要公民的主动参与对行政机关施加一定的压力，迫使其有效地行使行政裁量权。主动邀请公民参与行政决策，如接触关键人物、公民调查、民主恳谈会等形式。通过这些形式，行政机关能够获得更加全面的信息，有利于行政决策的科学性、合理性。优点：弥补有限理性的缺陷，防止行政机关在行使裁量权过程中由于知识的不足而导致裁量的错误；综合权衡各方利益，避免行政裁量的利益失衡。

参考文献：

[1]粟庆.浅析我国行政自由裁量权试用中的问题及控制[J].考试周刊2009,7(6):225.

[2]王名扬.英国行政法[M].北京：中国政法大学出版社,1987:172.

[3]孙爱华.行政程序控制行政自由裁量权的研究[D].北京:北京师范大学法学系,2001.

[4]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,2005:712.

[5]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:高等教育出版社,2004:198.

[6]姜明安.新世纪行政法发展的方向[J].中国法学，2002,（1）:79.