多哈溃败:全球自由贸易的危机?

7月24日,WTO总干事帕斯卡・拉米（Pascal Lamy）宣布重启多哈回合谈判将不设定时间表。这实际上承认了旨在推动多哈回合尽快达成具体协议的主要六方磋商已经破裂,或者说得更直白些,多哈回合已经死了90％。

多哈回合谈判与“贸易促进授权”

之所以说多哈回合已经死了90％, 主要原因在于美国布什政府手中的“贸易促进授权”（Trade Promotion Authority,俗称“快行道授权”）即将于明年7月到期。如果在今年年底之前各方无法达成最终协议,留给布什政府说服国会议员通过协议的时间将所剩无几。而一旦布什手中的“贸易促进授权”过期,国会又没能继续授予总统这一权限,签署多边贸易协议的主动权将从白宫转移到国会。无休止的附加议案和修正案,将最终让通过协议变成天方夜谭。这可不是吓唬人,克林顿就是因为在第二个总统任期没有获得快行道授权,使得在乌拉圭回合谈判结束后近五年的时间里,WTO新一回合的多边贸易谈判根本无法开始。

美国的“贸易促进授权”,是指由国会议员表决是否给予总统以全权贸易谈判资格的一项授权。一旦总统获得国会的授权,总统将责成其贸易谈判代表参与多边、地区及双边贸易谈判,所达成的协议,再由总统提交国会审议通过。国会议员要么通过协议,要么否决协议,不得对协议内容进行修改,也不得在协议议案之后附加其他议案一同进行表决。这一授权的要害在于,国会通过授予总统贸易谈判全权,将贸易保护势力的院外游说压力最大程度地转移出去。

另一方面,总统实际上将谈判的工作交给贸易谈判代表办公室（USTR）,由贸易谈判代表负责具体谈判事宜。贸易谈判代表这一职位更加特殊,他不仅是政府的阁员,同时要对国会负责。通过贸易谈判代表这一“行政中间人”,总统和政府也避免了直接面对贸易保护势力的政治压力。于是,在“贸易促进授权”程序下达成的“政府－国会－贸易谈判代表”这一三角形结构,为最大限度地削弱国内贸易保护势力的影响,尽力促成以最终实现自由贸易为目标的多边贸易谈判进程,提供了政治策略上的保障。

如果总统无法取得“贸易促进授权”,那么根据法律,总统无权代表美国进行贸易谈判。此时,贸易谈判代表所代表的将不是美国政府,而是美国国会。贸易协议由贸易谈判代表提交国会后,国会议员有权力在协议后面要求修订案和其他附加议案。这就给各位议员通过修订案或附加议案代言院外利益集团和各自选区利益提供了便利。理论上,纵然林林总总的附加议题得以在国会通过,面目全非的贸易协议也将被WTO所驳回。考虑到WTO规定,协议必须获得所有成员国的批准方可有效,上述情况一旦发生,多边贸易谈判也就在事实上变得不可能进行了。

不管人们愿不愿意承认,美国是当今全球贸易中最重要的贸易对象。无论多边、区域还是双边贸易,美国在最近三十年里始终是全球最大的市场。也正因此, 美国总统能否取得“贸易促进授权”就成为多哈回合谈判能否进行下去的决定性因素。从目前的情况来看,布什任内,美国的贸易逆差持续扩大,而多哈回合一拖再拖,加之面临2008大选年以及布什和国会并不算太好的关系,政府在2007年7 月之后获得新一个“贸易促进授权”的可能性不大。从这个意义上讲,说多哈回合谈判死了九成并非危言耸听。

全球自由贸易的深层危机

就在拉米宣布谈判暂停之后第二天,美国、欧盟和G20（发展中国家集团）的贸易谈判代表们,就开始迫不及待地相互指责对方为协议达成制造了太多人为的贸易保护主义障碍。他们似乎都忘了,就在日内瓦会议之前的G8首脑峰会上,最发达的八个工业国首脑们还在信誓旦旦地表示,要尽最大努力促成多哈回合的重新启动,并承诺通过完成多哈回合来向贫困的发展中国家提供实质性帮助。事隔一周,这些都已彻底沦为空话。

美国的舆论一致批评欧盟在降低农产品关税上缺乏诚意。这一说法明显欠缺公平。表面上,美国同意今后5年内减少60％农业补贴的承诺要大大超过欧盟 38％的农产品关税降幅。但双方真正的冲突并不在于对方削减农产品保护的幅度上。欧盟原本希望通过降低农产品关税,换取其他国家在制造业和服务业方面大幅度的关税降低,发挥欧盟整体产业结构的优势。但欧盟的麻烦来自两方面,首先是法国为首的传统农业保护势力不肯进一步降低农产品关税,令欧盟在美国的开价面前显得底气不足又缺乏诚意;此外,其他国家也不肯将制造业和服务业的关税降至令欧盟满意的程度。内外夹击,让欧盟的谈判余地丧失殆尽,从而失去了达成协议所必须的灵活性。

而美国方面计划削减60％的农产品出口补贴,只是美国政府在多边贸易谈判时所惯用的“扩大出口”政策的筹码。通过大幅度减少某些产品的贸易补贴,并做出促进自由贸易的政治姿态,进而在美国产品进入他国市场的“市场准入”方面要价强硬,借以发挥出美国产品的比较优势,抵消削减补贴带来的经济和政治上的损失。这不过是将欧盟的做法改头换面――换句话说,美国并不比欧盟有更多的 “诚意”。

以印度和巴西为首的较发达的发展中国家在谈判中表现出来的强硬姿态,似乎说明它们真的在顾及全体发展中国家的利益。可实际完全不是这样,根据欧盟和美国的要求,作为对削减农产品关税的回报,印度和巴西要将本国的工业品进口关税降至最高15％,关税降幅超过50％。这让印度和巴西觉得吃了亏,于是他们要求欧盟将关税削减幅度增加到54％,美国的农产品补贴削减幅度也要增加到70％。谈判变成了各方漫天要价,所有各方都缺乏足够的诚意。当然,印度和巴西这些较发达的发展中国家并不真的担心谈判失败,它们有自己的算计――全球性的多边贸易谈判失败对他们而言损失并不大,相反,可以通过双边和区域性自由贸易协定来弥补这些损失。

是的,无论是发达国家还是发展中国家的大国,现在都热心于更容易达成协议,更容易凸现政治和经济效果的双边和区域性贸易协定。但双边贸易协定往往会极大地有利于协议中贸易强势的一方。而首先努力推广双边和区域性贸易协定的国家恰恰是美国。为什么是美国？因为长期而言,这种变通的贸易游戏将是 “赢家通吃”,而美国恰恰最有可能成为这样一个“大赢家”。这要感谢美国前副国务卿、布什政府第一任贸易谈判代表罗伯特・佐利克（Robert Zoellick）的深谋远虑了。他曾经说过,“通过把全球、区域和双边谈判结合在一起,美国正在自由化中创建一个竞争机制,从而把美国放在一系列开放市场谈判的核心位置上。”这几乎成了所有热衷双边和区域谈判国家的心态。

事实上,佐立克的智慧只有利于双边或者区域性贸易谈判中贸易最强势的一方,而不利于相对处于弱势的一方。而且,一旦将之理解为多边贸易谈判的有效替代,将最终威胁到全球自由贸易进程的发展。

类似多哈回合这种多边贸易谈判的好处在于,穷国可以和较发达的发展中大国结成有效的集体谈判联盟,同发达国家在贸易条件上讨价还价。换句话说,穷国可以通过多边贸易协议“搭便车”,最大程度地回避自身谈判能力的弱势地位。而一旦变成双边或区域贸易谈判,这些穷国就不得不直接面对远较自己发达的国家,在谈判力量高度失衡的状态下达成的贸易协定,到底对哪一方更为有利可谓不言自明。用双边或区域贸易谈判代替多边贸易谈判,使得穷国在分享到全球自由贸易的好处之前,就已经被不得不接受的双边和区域谈判打垮了。

另外,根据WTO相关条款,各国已经达成的贸易协定,不得与WTO多边贸易协定的内容和WTO相关法律法规相抵触。冲突条款须遵照WTO原则予以废除。可以说,双边或区域贸易协定很可能成为预设的法律障碍,增加了日后的多边贸易谈判的谈判成本。

如此看来,多哈败局不仅让各国的贸易保护主义者弹冠相庆,更有可能令全球自由贸易在今后的谈判方向上产生严重的危机。