时间：2022-10-02 11:25:33
摘要：多哈回合谈判是WT0成立后的第一轮多边贸易谈判。10年来虽取得过阶段性的成果，但因农业领域的矛盾仍未达成全面协议。本文在回顾多哈回合农业谈判历程及其成果的基础上，主要阐述了农业谈判方的主要观点和分歧所在，进而从直接原因、内在机制和外部环境3个方面详细分析了多哈回合谈判受阻的原因。最后从经济、政治和谈判意向3个方面分析了各主要谈判国的状况并对多哈回合的前景进行了展望。关键词：多哈回合；农业谈判；农业补贴；特殊保障机制中图分类号：F743.3 文献标识码：A 文章编号：1006-1894(2011)03-0029-08
一、引言
多哈回合谈判是2001年11月由WTO第4次部长级会议启动的一轮多边贸易谈判，其宗旨是促进世贸组织成员削减贸易壁垒，通过更公平的贸易环境来促进全球、特别是较贫穷国家的经济发展，因此也被称为“多哈发展议程(DDA)”。多哈回合谈判涉及的范围较为广泛，包括农业、非农产品市场准入、服务、知识产权、规则、争端解决、贸易与环境以及贸易和发展问题等8个领域，具体包括21个议题。如此广泛的谈判议题使得多哈回合超过了GATT下的任何一轮谈判，成为历史上最宏大的一次多边贸易谈判。据世贸组织模拟，如果多哈回合谈判成功，每年将为全球经济带来500亿至1000亿美元的收益。仅从关税来评估，多哈回合的成功将会帮助成员每年减少1300亿美元的关税支出，其中农业领域350亿美元，工业品领域950亿美元。如今，多哈谈判经过10年走走停停的争论和7个回合的博弈，由于在农产品问题上存在较大分歧，至今仍未达成全面协议。那么农业谈判为什么成为阻碍多哈多边谈判进程的绊脚石，其矛盾和争端体现在哪些方面，如何解决其争议使多哈回合及早圆满成功。基于这样的目的，本文对多哈谈判，尤其是农业谈判的进展进行梳理，分析各方的分歧及造成谈判搁浅的原因，并对其未来的进展做一简单展望。
二、多啥回合农业历程及各方分歧
长期以来，农业特别是粮食安全被视作国家安全战略的重要组成部分，因而贸易自由化局限于工业产品领域。直到乌拉圭回合，农业才首次被纳入多边贸易体系之内，使得农产品贸易领域的壁垒也能像工业产品一样逐渐削减，为实现全球资源的最优配置和实现农产品的公平贸易目标向前大大迈进一步。多哈回合是乌拉圭回合的继续，也是农产品第二次成为谈判议题。农业谈判包括出口竞争、国内支持和市场准入3个方面，核心围绕农产品国内补贴、农产品关税和发展中国家特殊待遇等。从200l～20i0年，多哈谈判已经走过了10个年头，而对于农业议题的谈判可分为3个阶段：2001年11月～2003年9月，各方在国内支持上争论不休；2004年8月～2005年12月，出口竞争问题得到基本解决；2007年1月～2008年7月，“农产品特殊保障机制”(SSM)成为谈判的绊脚石。各阶段的主要议题及成果详见表1。
多哈回合虽涉及153个成员，但并不是所有成员针对所有问题都进行谈判，而是选择自己最为关注的问题重点谈判。在多哈农业谈判中，最关键的谈判方可归为三大阵营：美国、欧盟和以印度、中国为代表的发展中国家。三大阵营之间农业发展状况、国内经济水平差异较大，其出发点也各不相同，故他们之间矛盾重重，严重阻碍了多哈回合谈判的进程。各谈判方的主要分歧表现在以下方面：
(一)美国一欧盟：国内支持与市场准入之争
美国农业资源丰富，科技发达，生产效率高，是世界第一大农产品出口国。然而，美国仍借助于其强大的国力给予农产品和农场主巨额补贴。据经合组织估计，2002年美国政府每年对农民的补贴约为400亿美元，平均每100美元的农业产值中，有20～30美元来自政府补贴。正因为美国政府长期实施的农业补贴政策，使仅占美国人口约2％的农民不仅养活了本国入而且能够在世界范围内倾销其农产品。
欧盟农业资源相对不足，原是一个农产品进口市场。欧盟通过共同农业政策和农产品补贴，积极扶持农产品出口。一面采用高关税壁垒严格限制欧盟外市场产品的进口，另一面，对内部农业给予大量补贴，压低在世界农产品市场上的价格，积极争夺国际市场。欧盟农产品关税税率最高，平均关税达17.9％，有些农产品甚至达100％以上，而非农产品的平均税率仅为4.1％。除征收高关税外，欧盟还对农产品给予直接补贴，2001年出口补贴额达28亿欧元。
美欧农产品的分歧集中表现在国内支持和市场准入两个方面。美国愿意在多哈回合中做出让步，但前提是要求欧盟大幅削减关税，扩大市场准入机会。欧盟则坚持认为只有美国大幅削减高额国内补贴才能真正推动多哈回合谈判顺利进行。美国与欧盟之间的较量在坎昆部长会议前得以平息，双方谈判代表在2003年8月13日提出美欧农业谈判联合框架。至此，多哈回合农业谈判的对峙转向以美欧为代表的发达国家与发展中国家之问的矛盾，同时也标志着农产品实质性谈判的到来。
(二)美国、欧盟一印度、中国等：公平贸易之争
印度、中国等发展中国家农业份额大，农业人口比例高，国内经济处于二元经济阶段，尚依赖农业提供税源。中国是传统的农业大国，农业劳动力占了全国总劳动力的38.1％，而农业产值仅占国内生产总值的10.3％。印度是仅次于中国的第二大人口大国也是农业大国，农业劳动力占全国总劳动力的64％，而农业占GDP的份额只有26％。中、印等发展中国家由于国内财力不足或其他原因对农业支持力度不够，坚持要求发达国家大幅削减农业补贴和关税，而发展中国家应该较小幅度地削减并且延长关税削减的实施期限。同时，印度、中国出口的大多是初级农产品，不仅要与发达国家的低价农产品竞争而且还要接受发达国家的高关税壁垒，农产品贸易处在极其不公平的环境之中。因此，他们强烈要求发达国家取消补贴，削减关税，还农产品贸易一个公平的环境。
然而，美国、欧盟却打着贸易自由化的幌子，要求发展中国家开放农产品市场而自身却对本国农业实行保护，甚至利用技术处理(如美国在国内支持上的“箱问转移”)来逃避实质性削减。由于双方的强硬立场，致使2003年9月在墨西哥坎昆举行的WTO第5次部长级会议无果而终，国内补贴问题陷入僵局，也使多哈回合不能如期在2005年1月1日前结束。
(三)发达国家一发展中国家：农产品贸易的特殊保障机制之争
农产品贸易的特殊保障机制是发展中国家在农产品进口激增的情况下才可以采用的一种贸易保护措施。2008年7月WT0小型部长会议的前7天谈判里美国和欧盟分别愿意削减国内农业补贴80％和70％，各方基本上已就80％的问题达成一致，但最后一天的谈判却扭转乾坤，美国等发达国家和印度等发展中国家在农产品进口特殊保障机制上难以弥合分歧，最终谈判失败。wTO关于农产品特殊保障机制的解决方案：在触发水平140％(即某产品任何一年进口量超过以往3年平均进口量的40％)时发展中国家可以最高加征15％的关税。印度等发展中国家认为底线过于严格，不利于保护本国农业和农民的利益，而美国坚持40％的数量
门槛底线。发达国家和发展中国家主要是在特殊保障机制的触发水平上存在争议。发达国家希望触发点尽可能高，并认为过低的触发点违背了贸易自由化的宗旨，破坏了正常贸易秩序；相反，发展中国家积极争取低触发点，因为触发点过高会使保障机制难以运作，援用该条款保护国内产业的难度加大。
(四)净进口国一净出口国：农产品贸易自由化之争
新一轮的农产品贸易倡导市场化即贸易自由化。美国、凯恩斯集团(包括印度)作为农产品净出口国，他们极力倡导农产品贸易自由化。贸易自由化将引起国际市场上农产品价格上升，改善农产品的国际收支状况，提升本国的综合福利水平。欧盟、日本和韩国等国家则是农产品净进口国，他们反对大幅度削减国内农业补贴及大幅度削减关税。其中，欧盟强烈反对大幅削减农业补贴，日本则是强烈反对大幅削减关税。净进口国与净出口国两股力量之间的斗争一直在WTO的历史上存在着，并且延续到当前。
可见，多哈回合农业谈判的集中矛盾表现为发达国家和发展中国家之间的矛盾，对于发达国家而言，农业非但不是国家的主导产业，对国民经济的贡献也远远低于第二、三产业，但农业作为基础，其地位不容忽视；对于发展中国家而言，许多国家正在从农业社会向工业社会过渡，农业就业人口比例高，农产品收益对整个国家具有重大的作用。因此，由于农业的特殊性，WTO各成员都试图通过谈判维护自身的利益，维护本国农民的利益。因而农业议题无疑成为谈判的焦点，也成为矛盾最激烈的领域，以致造成多哈回合的搁浅。
三、多啥回合谈判多次受阻的原因
多哈回合不但未能按计划在2005年1月1日之前完成，而且造成2006年和2008年的两度中止，致使预期的“帕累托改进”无法实现。究其原因，主要体现在以下几个方面：
(一)直接原因：农业谈判中各成员复杂的利益关系
多哈回合框架协议中指出农业协议的长期目标是通过根本性的改革建立一个公平、市场导向的贸易体系。农业谈判即农产品贸易规则的谈判，它的三大目标是大幅度削减造成贸多哈回合农业谈判集团化突出并且立场各不相同。成员以集团的形式出现来实现自身在谈判中无法产生的影响力，最终维护其利益。多哈回合中有多个集团：美国、欧盟、凯恩斯集团、10国集团(G10)、20国集团(G20)、33国集团(G33)、90国集团(G90)等(各方观点见表2)。各方的尖锐矛盾和分歧成为多哈回合未能圆满结束的最主要原因。
(二)内在机制原因
1.WTO全体一致的决策机制
WT0协议第九条规定：
“世贸组织应当继续遵循《1947年关贸总协定》奉行的由一致意见做出决定的实践。除另有规定外，若某一决定无法取得一致意见时，则由投票决定。”从法律角度而言，WTO体制有两种决策方式：全体一致和投票表决。全体一致是原则，而投票表决是例外。WT0在决策过程中，现行的全体一致原则缺乏效率。这种全体一致原则在成员少、议题少的情况下运行良好。目前，WT0的正式成员已达153个，且各成员在经济发展水平、政治、文化等方面差异较大，要想通过全体一致达成最终协议实属不易。正如WTO总干事拉米所言：“完成多哈回合谈判的一个困难是，目前讨论的话题数量是过去几轮的3倍，参与的成员数量则是过去的5倍。”虽然全体一致原则增强了其决策的合法性，民主性，但也增加了形成决议的困难。另外，WTO决策机制也存在不民主性，突出表现在谈判文本的起草、“协调人”(facilitator)的任命和绿屋会议3个方面。
2.WTO多边贸易体制
WTO成员自愿选择是否加入这一多边贸易体制，且只须通知WTO总干事即可退出该组织而不需付出任何实质性的代价。这种契约型的体制决定了WTO成员在谈判的过程中过多关注自身利益，若有任何不满即投反对票。多哈回合多次受阻其实就是发达成员不惜谈判破裂而竭力维护自身利益的结果。另外，wTO多边贸易体制管辖范围不断扩大并且触及到各成员国。WTO多边贸易谈判的范围扩大到了成员国的国内规则、文化偏好、政治经济制度甚至伦理问题等国内规则领域，这无疑与成员国的发生冲突。这样成员国只有达到自身利益的最大化才愿意在谈判桌上签字。
(三)外部环境原因
1.金融危机的后续影响
对于贸易保护主义来说，金融危机无疑是一针催化剂。历史已经证明，每一次全球性的金融危机都会伴随着贸易战的高发。1930年，美国为应对经济危机大范围地提高关税，引发了其他国家报复性的贸易战；20世纪70～80年代两次石油危机，主要国家放任货币贬值以扩大出口引发了贸易摩擦；1997年亚洲金融危机之后，全球反倾销、反补贴调查明显增多。2008年下半年由于美国的次贷危机引发了全球性金融危机，全球经济增长放缓。各国“自扫门前雪”，贸易保护主义再度兴起。美国总统奥巴马经济刺激方案中的“购买美国货”条款；英国首相布朗宣称“把英国的工作留给英国劳工”；俄罗斯调高汽车、猪肉等关税；印尼对多项产品实施进口关税等等。这种保护贸易的潮流给多边贸易会谈带来了逆流。
在金融危机的背景下，各国经济增幅下降并已危及到实体经济，因而更为关注本国经济增长和失业问题，这样也就降低了对多哈回合谈判的热情。美国作为谈判的最主要一方，并没有足够的谈判意向。受金融危机的影响，美国奥巴马政府忙于医保改革、国内经济增长(公共工程、住宅建筑和公路修筑等)，并未将工作重心聚焦多哈回合谈判和多边贸易问题。
2.区域贸易盛行
20世纪90年代以来，全球区域贸易的发展进入高潮时期。研究显示：截至2009年10月，WTO(包括之前的GATT)已接到297个有关区域贸易协定的通知，其中有250个通知发生在1995年1月WTO成立之后，266个现已生效。
区域贸易有着时间短、见效快、易操作和约束力强等优点吸引了诸多成员国的关注，促使越来越多的国家加入到其谈判大潮中。各国政府又出于政治和舆论压力都追求短期利益。从短期来看，区域贸易的利益较之多边贸易更加明显。一国的人力、物力、财力资源是有限的，用于区域贸易的多了，多边贸易谈判的自然就少了，这样多边贸易谈判就更加缺乏动力。如果各国政府不能将主要精力投入到多边贸易谈判中来，区域贸易就会愈演愈烈，最终又会影响多边贸易谈判。
多边贸易实行的是非歧视性原则，即各成员的贸易条件是平等的，而区域贸易协定提供了具有歧视性的优惠。区域贸易协定仅对签署协定的成员是开放的，协定成员比非成员享有更多的优惠条件。这样，区域贸易就违背了“资源最优配置”原则，最终与多边贸易相悖。因此，区域贸易的盛行阻碍了多哈回合谈判的进程。
四、多啥回台谈判的前景展望
多哈回合谈判跌跌撞撞地一路走来，2008年在遭遇失败后又经过长达14个月的“休眠”后艰难重启。多哈回合谈判中各成员国都消耗了大量的时间与精力致力于农业议题，但仍没有一个确定的谈判结果。正因为农业谈判未果使多哈回合一拖再拖，至今，多哈回合已经走
过了10个年头。因此，国际社会上普遍认为多哈回合已经“沉睡”了。那么多哈回合究竟能否很快取得成功，能否圆满结束?笔者通过对主要成员国的经济、政治及谈判意向进行简要分析后推断出多哈回合谈判将会很快取得进展并圆满结束。
(一)经济
2008年爆发的全球性金融危机导致全球经济迅速滑落，各国纷纷致力于国内经济增长，无暇顾及多哈回合。目前，各国已慢慢走出危机的阴影，经济开始复苏。2008年第三季度时全球经济增长放缓，美国经济甚至出现负增长(4％)，并且持续到2009年的第二季度(0.7％)；欧盟之后也出现负增长(-1.5％)，一直持续到2009年底。2010年以来，多哈回合谈判的主要成员国经济相继复苏，其中美国和欧盟都摆脱了负增长，经济增长速度已接近危机之前。中国和印度作为发展中大国，两国经济一直呈现正增长。其中中国受金融危机的影响相对较小，经济增长速度快(如图1)。经济正常或快速增长能激发各国拥有更大的热情和信心来积极参与多边贸易谈判，有利于谈判顺利进行。
(二)政治
多哈回合谈判中，各主要成员国态度强硬，很大程度上是来自国内政治压力。如美国农场主在农业中居统治地位，成为农业“独一无二”的代表，因此美国在农业谈判时要充分考虑农场主的意见；欧盟是一个多国家组成的共同体，本身就存在着不同的利益，而法国是欧盟最大的农业国，每年享受大量的农业补贴，在农业谈判中经常对欧盟施加压力；对印度这样的农业大国而言，农业是国家的经济命脉，因此印度一直采取谨慎的态度。2008年11月美国开始新一轮的总统选举，奥巴马于2009年1月20日正式就职，因此美国在近4年政局会较稳定；2009年5月堪称世界上规模最大的印度议会选举结束；2009年6月的欧洲议会换届也尘埃落定。虽然政局稳定并不能完全消除国内的政治压力，但可以让成员国把更多的精力投入到多哈回合的谈判中来，有利于协议的达成。
(三)谈判意向
多哈回合作为一轮新的多边贸易谈判，其最终成功的意义重大：不仅可以创造贸易、扩大就业和增加收入，而且对全球化和多边贸易体系的加强更有着深远的影响。相反，谈判若失败，则会让各成员国对多边贸易失去信心，不利于世界贸易的发展。因此，在全球化的压力之下，各成员国出于对利益的追逐都希望谈判取得最终成功。
基于以上的分析，笔者认为，最终的谈判方案倾斜于发达国家。这是因为，自2005年底的《香港宣言》之后，各成员国在农业议题的出口竞争方面达成共识，矛盾的焦点就转向国内支持与市场准入即国内农业补贴和关税问题。2008年谈判破裂的表面原因是美国与印度等发展中国家在农产品特殊保障机制问题上难以弥合分歧，其实质原因是美国在农业补贴削减幅度上不愿意满足发展中国家的要求。美国作为世界经济最发达的国家，虽然受金融危机的影响经济放缓，但其在世界中的经济地位仍没有改变。发展中国家在多哈回合中表面上以一种平等的姿态与发达国家谈判，并且以集团的形式增加在谈判中的话语权。但是，发达国家在世界经济中的地位不可能在较短的时间内发生质的改变。经济地位决定社会地位，正是美国、欧盟在世界经济中的地位使最终的一致协议会向发达国家倾斜，而印度、中国等发展中国家会做出较大的让步或牺牲来换取谈判的最终成功。具体方案：美国的提案更加灵活，增大原有在国内支持上的削减程度，但不会达到发展中国家的要求；欧盟在美国做出一定让步前提下，打破僵局，在已做出农业补贴削减承诺的基础上进一步提升削减幅度并且相应地削减农产品关税；印度、中国等发展中国家虽未能达到其最初的预想结果，但在发达国家的灵活调整面前也愿意做出较大的让步。由于特殊保障最早在GATT中已有规定，并且使用保障措施的机会有限。虽然农产品贸易的特殊保障机制是在本轮谈判中新引入的贸易救济机制，但并不会成为谈判的主要障碍，美国、欧盟等发达国家将会做出让步来达成最终协议。
(作者单位： 上海大学)