哈萨克斯坦地方自治问题透视

[摘 要]哈萨克斯坦宪法从宪法高度承认了地方自治似乎给定了一个较为合理的法律平台《哈萨克斯坦地方自治法》及其修订与增补。但在高度中央集权的大背景下透视哈萨克斯坦的地方自治问题却发现其仍有虚设的嫌疑。

[关键词]哈萨克斯坦；地方自治

[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）12 ― 0079 ― 02

一、地方团体即地方自治政府的分析

（一）在哈萨克斯坦现行的垂直行政结构体系包括三层：州、市（市辖区）和乡镇村三级。其中在州一级和市一级存在地方地表机构马斯里哈特和地方执行机构，其中地方代表机构由民选产生，属于民选机构，而地方执行机构属于哈萨克斯坦共和国执行机构的统一体系，地方执行机构由该行政区域单位的长官（州长、市长、乡长、镇长、村长）领导，他是共和国总统和政府的代表，州、直辖市和首都的长官由共和国总统根据总理提名任命。其他行政区域单位的长官由相应的上级长官任命。地方代表机构马斯里哈特只存在于州和市一级，在乡镇村一级并不存在。在哈萨克斯坦宪法89条中规定：“在乡村和城市某些人口集团的聚居区，居民直接通过选举马斯里哈特和其他的地方自治机关实现地方自治”。显然宪法把马斯里哈特看做是地方自治政府的代表机构，同时也考虑到了地方自治在乡村一级由于缺少马斯里哈特而无法实现，于是又规定了通过“其他的地方自治机关”实现地方地方自治。但宪法33条：“哈萨克斯坦共和国公民有权直接和通过自己的代表参加管理国家事务，也有权亲自提出看法以及将个人和集体的意见递交国家机关和地方自治机关”。从这一点上看宪法认为国家机关和地方自治机关是不同的两个机构。但这和宪法第89条连起来看有疑问，根据宪法86条“地方代表机构马斯里哈特表达有关行政区域单位的居民的意志，并考虑全国利益，决定实现人民意志所必需的措施并监督其实施。”宪法85条“国家的地方管理由地方代表机构和执行机构实施。它们对相应区域的状况负责。”显而易见马斯里哈特应当作为地方政府的代表机构的位置是无疑的。因此关于马斯里哈特的身份地位问题及其哈萨克斯坦地方自治政府的组织结构问题还有与地方行政机构的关系问题从宪法来看并不是很清晰。这种不清晰贯穿了哈萨克斯坦地方自治问题的始终。我们再看2001年颁布的《哈萨克斯坦地方政府自治法》及其增补，该法是否明确的指出了地方自治政府的组织结构以及地方行政机构和地方自治政府的关系问题呢？在2009年新增加的2-1第三款指出各级行政区域的长官实施地方自治的职能。虽非常概括但从该条中总算找到了地方自治政府的些许轮廓，再加之以普通的逻辑推理宪法既然在85条已经提到马斯里哈特及其执行机构的情况下，在89条又专门提出地方自治由马斯里哈特来实行，明显表明在这两种情况下马斯里哈特所具备的身份是不同的，所承担的职能也是不同的。因而结合宪法关于地方自治的规定我们认为在哈萨克斯坦实行的是以行政区域为划分的地方政府和地方自治政府合二为一的地方自治模式，也就是说地方政府的机关同时又是地方自治政府的机关。这种模式并不鲜见，苏联解体之前关于地方自治的模式即是如此。就当今世界来看具有这种模式的可以从法国1982年以来的地方政府改革中看到。法国是中央集权制国家，但经过1982年改革这种中央和地方的关系已经有了新的改变（无论是从垂直模式的权力下放还是分散的地方分权），从而使得地方有了更大的自主性。哈萨克斯坦现在的政体模式同样也是中央集权制，但作为转轨国家无论是政治基础、公民社会还是经济基础和法国是有相当大的差距的，这种结构是否适合哈萨克斯坦本身的确存有疑问。

（二）上述提到哈萨克斯坦的行政区划垂直结构中乡镇村一级不设有代表机构马斯里哈特，只有上一级行政长官任命的行政首长如镇长、村长。但作为地方自治政府需要有相应的民意机构作为其代表机构，因而在2009年的《哈萨克斯坦地方政府法》增补中增加了39条，在39条第三款中规定有关地方重要问题的讨论通过公民大会、村民大会来讨论。对于这个规定显然是和宪法89条中的规定的和马斯里哈特并列的“其他机构”相一致的，也是对2001年《哈萨克斯坦地方政府法》的重要改进。但问题在于公民大会、村民大会的地位如何、与行政首长的关系如何，最重要的是所讨论的问题的范围是是什么，其具体的产生、组织、决议程序是什么却只字未提，而且也并没有在附则中提到应当会在什么层级的哪种法中规定。那么，在乡镇村一级实行地方自治显而易见是无可操作性的。然在较低或最低层级最接近民众的地方实行地方自治则是公民权利实现的最重要的途径之一，对于此种途径的实际缺失实际也意味着哈萨克斯坦地方自治政府机构的重大缺失。

（三）哈萨克斯坦宪法89条规定：“哈萨克斯坦共和国承认地方自治，以保障居民独立解决地方性问题；在乡村和城市某些人口集团的聚居区，居民直接通过选举马斯里哈特和其他的地方自治机关实现地方自治”。那么，我们是不是应当可以这样理解，如果在非人口聚居区则不会出现地方自治政府，或者换句话说哈萨克斯坦的行政区划和地方自治政府不是一一对应的关系。哈萨克斯坦面积较大，人口密度并不均匀，在非城市地区人口居住并不集中，哈萨克斯坦宪法这样规定显然也是考虑到了现实的情况。但是在2001年法及其增补中并没有进一步的谈到“人口集团的聚居区”的标准、人口密度标准、人口总和，在城市和乡村的不同行政区划内“聚居区”的标准是否有不一致。2001年法的规定应认为哈萨克斯坦地方自治政府和地方政府的行政区划是一致的，那么这种矛盾如何解释解决？笔者认为以哈萨克斯坦目前的人口居住现状来看如当前立法所标明的二者完全的一致是理想的划分，这和法国不同，法国地域较小人口密度较为均匀，在此问题是可以达到协调的。

二、地方公务的分析

“在行政职务中区别国家公务和地方公务。前者是对全国人民有关的事务，例如国防外交等，后者是只对一个地方居民有关的事务，例如市内的水电供应，地区内部的交通设备等”。《哈萨克斯坦宪法》89条中规定凡属于地方性的重大问题由地方自治政府决定和实施。由此可见地方自治政府应当有自己的一个事务范围，但这个事务范围不能由地方自治政府自己决定而应由法律规定。在《哈萨克斯坦地方政府法》及其增补中对于何为地方事务、何为国家事务的规定基本是空白。仅在某些条款中概况性的提到，如27条第1款第19项：州、市、市辖区地方执行机构在自己的职权范围内协调地方自治政府的组织建构工作；第29条第一款第一项：通过各级行政首长与地方自治政府协作；第33条第一款第四项：与地方政府协作；第33条第一款第14项：下级地方行政首长在自己的职权范围内协调地方自治政府的组织建构工作；以上主要是有关地方执行机构和地方自治政府有关的职能。在有关地方代表机构马斯里哈特的职能规定中，则只能第19条第三款第6项：秘书应当组织马斯里哈特与地方自治政府的合作；第9项：在地方政府、地方自治政府、社会团体的关系中秘书代表马斯里哈特。除此之外，我们无法再找到与地方自治政府公务有关的任何内容，而仅从以上仅有的内容来看关于地方事务的内容是及其模糊空洞的。而实际上正如王明扬先生所说：没有地方团体的独立存在，就不可能有地方公务的独立存在，没有地方公务的存在，地方团体就没有任何内容。如果说我们暂且可以从法条的相互联系中发现哈萨克斯坦的地方团体（地方自治政府），从而进一步确认其地方公务的范围，那么对于其公务确认的空白又不得不让我们怀疑其地方团体（地方自治政府）存在的内容是什么。

事实上既然地方代表机构马斯里哈特和地方执行机构既是地方政府的机构同时也是地方自治政府的机构，如果不区分公务范围那么对于后者来说实际上就是形同虚设。反观地方自治发展比较成熟的国家如法国，首先确认了地方公务创设的权限，地方团体公务的创设由大区议会，省议会和市镇议会决定。地方议会只能在地方自治权限范围以内，决定地方公务的创设和废除。地方自治的权限由国家法律规定。另外对于什么是地方公务则细分为必须设立的公务、任意设立的公务和限制设立的公务。对于必须设立的公务，地方议会不能讨论是否创设，可以讨论组织方式。禁止设立的公务有两种情况：第一、地方团体不能侵犯属于国家的公务和属于其他地方团体的公务。

三、地方自治的分析

“承认地方公务和地方团体的存在，还没有完全实现地方分权。如果管理地方公务的机关不是地方的代表，而是国家的代表，它的产生完全依赖于国家时，仍然是中央集权制，而不是地方分权制”，地方自治要求无论是地方自治政府的代表机构还是其执行机构都应当是民选机构而不是由中央下派到地方的代表。而前述哈萨克斯坦地方自治政府包括其代表机构马斯里哈特和执行机构，各级行政首长及其领导下的执行机构并不是民选机构，州一级的行政首长由总理提名，总统任命，市、乡镇村的行政首长则由上一级的行政首长任命，因此各级行政首长及其领导下的是国家在地方的代表，代表的是国家的行政权力，它的产生完全依赖于国家。尤其是在乡镇村一级，本身就不存在代表机构马斯里哈特，而村民大会和公民大会的形成和组织程序又缺失，乡镇村一级的行政首长及其领导下的完全不是民选机构，那么在这一级地方自治的实质是不存在的。在州、市一级尽管哈萨克斯坦地方自治政府的代表机构马斯里哈特是民选机构，但是其执行机构显然不是，其在执行公务时也不能代表地方利益，加之如前所述哈萨克斯坦地方公务的划分基本是空白无可操作性，可得出哈萨克斯坦法律虽然承认地方自治，并给予了地方自治政府的名称，但其实质是不存在地方自治的即名不副实。地方分权只能在地方团体有自己的管理人员，对国家保持相当的独立性时才实现，即地方居民自己管理自己的事务时才是地方分权，这只能意味着地方公务的管理机关由地方居民选举产生。例如法国的市镇议会和市长都由选举产生，省议会也由选举产生，省地方团体的自治行政长官，1982年以后也是由选举产生。

四、中央监督的分析

地方分权下的地方自治并不意味着中央对地方完全失去控制，地方完全独立于中央。地方自治只有在不危害整个国家利益的情况下在一定条件下存在。中央可以按法律规定的范围和程序对地方自治机关及其人员进行监督，另外还包括对地方自治行政行为的监督。（在法国对地方自治的监督主要通过行政诉讼方式。）而鉴于以上三点对哈萨克斯坦地方分权下地方自治的分析，由于其地方自治的实质本身存疑，地方公务的划分模糊空白，地方自治政府的组织机构无法实施确实的行政行为，因而对于其监督也就无从谈起，所以无论是在哈萨克斯坦宪法和2001年《哈萨克斯坦地方政府法》中都没有涉及任何有关中央监督的问题。

〔参 考 文 献〕

〔1〕王明扬.法国行政法〔M〕.中国政法大学出版社.1989.

〔2〕于洪君，王向雷.哈萨克斯坦共和国宪法（1995年8月30日全民公决通过）〔J〕.外国法译评，1993，（06）.

〔3〕王建学.论现代宪法的地方自治原则〔J〕.太平洋学报，2009，（10）.