试析师范生免费教育政策的几个前提性假定

我国自2007年始在六所部属师范大学开始实施师范生免费教育试点工作。师范生免费教育政策是我国教师教育领域关于师范生培养与分配制度的改革政策，该政策以免费待遇和就业保障来实现国家对师范生的定向培养和安置，目的是推动教师教育改革，提高基础教育的质量，促进基础教育均衡发展，实现教育公平。从政策议程的设定模式来看，师范生免费教育政策应当属于“动员模式”，[1]政府努力将免费师范生的定向培养和安置议案从正式议程提升到公共议程。从政策制定类型来看，是一种比较典型的“理想导向型”[2]的政策制定。2011年是师范生免费教育试点工作的关键一年，是免费师范毕业生履行协议、到中小学任教的第一年，试点工作的落实成效将直接影响师范生免费教育政策的未来走向。当前，在国家相关制度的支持下，如何采用有效措施创新培养机制，使该政策取得预期的效果，以对教师教育起到应有的示范作用，是一个亟待解决的现实问题。

任何一个制度，包括解决问题的具体政策方案，都蕴涵着一个通过系列价值和原则体现出来的前提性假定，该假定反过来又制约着人们对相关理论研究和问题解决的见解和态度。这个前提性假定往往被人们所忽视，但它们却是至关重要的。就教育政策而言，把握前提性假定主要是通过分析相关政策文本而实现的。政策文本分析是教育政策研究中较为广泛使用的一种有价值的资料分析方法。从文本的性质来看，“文本包含文件记录和其他对研究具有重要论述性影响或能够对政策提供详细说明的所有资料。”[3]政策文本内含了政策制定者所想达成的特定目的以及对政策利益相关者的行为限制，它实际上负载了特定的意识与价值观念。

师范生免费教育政策最初涉及的核心文本有两个，即《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》（以下简称《办法》）和《师范生免费教育协议书》（以下简称《协议书》）。在师范生免费教育试点工作的关键一年，很有必要重新研究和全面审视上述文本的若干前提性假定及其制度安排。这有利于人们在认识层面和实践层面适时做好政策调整，最大限度地实现该教育政策的可行性与有效性。研究上述两个文本，师范生免费教育政策可能的前提性假定起码包括以下三个值得关注的内容。

一、价值预期与事实表征的趋同性

人们一般会认为，基于免费师范生入学前所做出的意愿选择，学生有权利接受免费高等师范教育，学习相关课程，接受专业培养，并学有所成。理所当然地，免费师范生应根据协议的规定，毕业后履行服务义务，免费师范生对社会的未来贡献现在就能够准确地给予理性预测。这种预测之所以被认为是合理的，是因为它假定，短期的有效预测对于预测长期的社会价值来说同样是有效的。但是，我们应该看到，人们预测这种社会价值的能力是有限的。“在讨论价值涉入问题时，我们不要忘记把我们的价值判断建立在事实判断的基础上……把握价值和事实的关系，实现价值和事实的融合。”[4]

关于师范生免费教育政策的调查表明，总体上看，“免费师范生的思想状况整体上积极、健康、向上，思想道德素质较高，对主流价值观表现出较高的认同；能够正确认识教师职业的素质要求，并进行积极准备；较好地适应大学生活，生活上自强自立，学习上积极主动，表现出一种奋发进取的精神风貌”。[5]但其中一个基本事实不能被忽略，即免费师范生从签约到履约要经历一个较长的过程，其成长面临很多变数，特别是在接受高等师范教育过程中，随着其身心的成熟及经验的增长，才智水平与学习动机本身会发生变化，并表现出不同的需求、感受和态度。严格根据学生入学前表现出来的才智与动机分配教育资源，进行制度安排，并不必然百分之百地保证社会从这种投资中收获的价值。

另一个不可忽视的事实是，师范生免费教育政策的动机与学生职业选择动机存在不同程度上的偏差。前者的动机之一是择优选拔热爱教育事业、有志于长期从教、终身从教的优秀高中毕业生。调查表明，学生报考的动机呈现多样化，如高考提前批次录取；试点师范院校在当地只招免费生，家庭经济困难，实现自立，等等。《人民日报》2011年2月15日刊登了对免费师范生进行的一项相关调查，结果显示，尽管86.2%的受调查者在报考时将免费师范生列为第一志愿，但他们当时对相关政策的了解却十分有限：“了解一点”的占57.2%，“不了解”的占12.8%，而“非常了解”的仅占2.8%。[6]这其中有考生们自己的原因，现在不少考生在填报大学志愿时，想得最多的是先进一所大学，至于未来的职业发展却考虑甚少。试点高校调查数据也表明:“2008级师范生与2007级师范生相比，对于自己的职业理想和信念的坚定程度降低，尤其在‘志愿做老师’方面。免费师范生对教师职业的评价与自己的职业理想选择方面存在一定矛盾。”[7]职业理想和信念是影响职业选择的重要因素，职业理想不明确，导致目前在学的免费师范生群体中，已经出现了部分学生存在知行矛盾、学习动力不足、学习满意度不高，甚至个别学生出现多学科考试不及格等现象。为此，试点高校需要运用多种途径培养和增强师范生对教师职业的认同，有针对性地帮助他们首先解决认识上的矛盾，加强免费师范生的职业理想和职业信念教育。

目前，免费师范生的发展和需求以多样性的可能形态表现出来，而且这种多样性还会发生变化。我们不能忽视教育政策价值选择和价值实现的关系这一事实因素，它是教育政策具有可选择性的基础。师范生免费教育政策应当内含于“过去―现在―未来”的时间序列当中，政策既要有现实针对性，更要有未来指向性。充分考虑政策的历史发展性特点，是师范生免费教育政策实现可行性与有效性的前提之一。

二、政策目标与个人利益诉求的一致性

政策实践主体主要包括政策决策主体、执行主体和利益主体（目标群体）。前两者对政策价值选择的认可并遵从是必然的，他们代表着国家和政府赋予教育政策的政治理想和价值，并努力使其合法化；政策利益主体对政策价值选择的认可则具有或然性，只有那些符合并最终能够满足利益主体的需要和利益的政策选择才会被他们认可、承认和自觉服从。否则，政策选择就会被他们抵制和反对。所以，来自于利益主体对教育政策价值选择的认可和承认对教育政策合法性具有根本性和关键性的意义。

解读师范生免费教育政策，不能绕过政策背后的基本价值和假定――政策基于谁的利益,谁是获益者,谁是受损者,目标群体中的个人对损益的理解是否趋同,同一个体在不同学习阶段对损益的理解有什么偏差。《办法》强调尊师重教、培养优秀教师，提倡教育家办学，体现出政策的政治理想价值，即党和国家对农村教育的重视和关怀，“促进教育发展、教育公平”是政策文本所表达的价值诉求，价值诉求注重社会目标。然而，政策价值的实现必须依赖作为教育对象个人的能动参与、积极参与。政策的政治理想价值并不简单等同于政策目标群体的诉求价值，免费师范生作为政策目标群体兼具主体客体两重属性，其主体性及其选择的合理性不能回避。

社会是一个集合体，它包含一个个具体的个人。个人和社会互为存在条件。社会的利益和需要最终总要表现为社会成员中这部分人或那部分人的利益和需要。无视社会要求是片面的，但看不到个人作为独立的实体存在，无视个人的利益和需要，也是片面的。政策目标应具有多重性，兼顾国家、社会及个人利益。教育公平是我国教育政策的基本价值选择，教育公平的基本内容就是实现教育利益分配的公平。对每一个受教育者而言，教育利益分配表现为个人身心发展的发展权利、发展机会、发展条件的分配和发展水平与资格的认定。《办法》第六条规定，非师范专业优秀学生入学两年内可在计划内转入师范专业，免费师范生只能在入学后两年内在师范专业范围内进行二次专业选择。人们很自然地会追问：免费师范生在就读期间有无转出师范专业的权利？从政策解决问题的程度看，理性主义那种奢望把政策问题解决到最佳状态的企图早已受到渐进主义的批判。当然，免费师范生和培养学校首先作为一种由承诺和要约构成的双向选择关系，其中作为签约方的师范生不简单是利益相关者，更重要的是要有履约的责任意识，这也是合格公民的基本行为规范。但是，仅凭合同就只是给予学生单一的、被动服从的权利，也会有不尽合理之处。制度不仅是一种单一的约束手段，制度更是一种积极的激励手段。正如美国经济学家布罗姆利所指出的，每一种“制度的基本任务就是对个人行为形成一个激励集”。[8]制度激励本身就包含着动力和活力，可调动人的主动性、积极性和能动性。基于此，教育发展、教育公平不仅要出于量的权衡，更应有质的考量，并具体到切实的利益群体，尽可能平衡个人利益与国家利益之间的关系。

学生是发展变化的，相应制度也应该首先尊重学生的长远发展。因此，师范生免费教育政策应考虑尊重学生的主体性、选择性与发展性，并适时地作好政策与制度调整。

三、人性假定与制度机制安排的单一性

教育制度都有自己的人性基础，并把某种人性假定作为自己的逻辑前提。人性是对具体情境中的人的现实存在状态的一种抽象，是现实人性在某一方面的反映，而现实人性是有着复杂的结构和丰富的内容的。亚里士多德说过，“任何人主要考虑的是他自己，对公共利益几乎很少顾及，如果顾及那也仅仅只是在其与他个人利益相关时”。[9]就教育政策而言，政策利益主体（目标群体）作为政策的对象，他们对政策的态度和行为是影响政策执行效果的重要因素之一。在政策的执行过程中，无论目标群体采取什么态度，或是配合政策执行，或是抵制政策，不可能没有对自身利益的权衡和考量。

免费师范生是一个“总体性”人群概念，这一人群内部存在着利益诉求、价值追求各不相同的众多“个人”，而不是无差异的、同质化的个人。学生不是在罗尔斯假定的纯粹“无知之幕”之下做出判断和选择的，他们都有基于自身利益与价值的中性意义上的“私己”的考虑。免费师范生作为免费教育政策的利益主体（目标群体），其现实存在的事实状态有以下表现：自强自立，按优秀教师标准塑造自己，个人目标与政策目标一致；在学期间不满意师范教育专业，想另谋其他专业发展，个人目标与政策目标出现偏离；部分学生学习动力不足，得过且过；非师范生羡慕师范教育，中途从其他专业转到免费师范教育专业学习，等等。

《协议书》规定了对学生违约责任的处理办法：违约学生除了须向学校退还所有的免费教育费用，还要交50违约金，超过时限每天支付1‰滞纳金。这种信用惩戒并缴纳高于助学贷款利息甚至商业贷款利息的违约金额，在免费师范生履约保障上能够产生怎样的效果，目前尚不能定论。另外，在当前分税制和“分灶吃饭”的财政体制下，地方政府具有相对独立的利益取向，各省的就业政策存在很大差异。免费师范毕业生安排关涉教育行政、人事、编制、财政等有关部门，履约需要的配套措施较为复杂，如需要省级政府统筹规划确保免费师范生有编有岗，服务学校主管部门协调提供相应的待遇，接收免费师范生的城镇学校为他们去农村学校服务保留两年编制等。任何一方的工作落实不到位，都有可能导致免费师范生被动违约，责任追究将会变得复杂，履约保障的成本会变得很高。

基于上述免费师范生不同的就学状态及其面临的不确定的就业现实，制度机制背后的人性假定也不应只是简单的性恶或者性善。免费师范生的履约保障问题，既涉及国家教育投入的有效回收，又关涉对免费师范生行为的有效引导。因此，保障措施的设计既要周密有效，防止个别学生“搭便车”的行为，又要科学合理、全面规划，在尊重学生合理需要的前提下，实现对其行为的有效引导；既要注意政策的稳定性，又要不失时机地修正不符合现实需要的有关规定，同时还要考虑到政策本身的连续性。总之，从方法论意义上看，政策的执行及其修正要克服非此及彼的思维方式，避免片面化、简单化和绝对化，防止和减少失误，以保证政策本身的科学性和人道立场。政策的人道立场并不能简单理解为一切迁就学生的现状、兴趣和需要。因此，应该根据不断变化的教育现实和学生的在学实际表现出台相应的约束机制，区别对待利益诉求、价值追求各不相同的众多“个人”。政策不仅包括进入机制，更要完善人道的退出机制，强化激励机制，对未达到师范专业毕业要求或未能取得教师资格证的学生甚至可以实行淘汰机制，以保证师资培养的质量。

当然，“从政策解决政策问题的程度看，政策与政策问题之间不是完全的对等关系，即一项政策往往不能百分之百地彻底解决一个问题，而是一种由多个政策构成的体系对单个政策问题的不对称关系。”[10]拥有一项正式的政策只是政策过程的开始，一项政策出台后总会面临着各种新的问题，这是正常的，无论政策实施经历了多么充分的预测，总是会产生一些意外的事情，这些事情会影响政策的推行。“如果意想不到的问题在某个特定阶段出现了，那么对实施计划的重新评估，以及有可能的话对政策本身的重新评估就成了顺理成章的事情。”[11]在这个意义上，相应的后续政策正是对前置政策的“救失”，更是对前置政策的扬弃与完善。奠基于现实人性基础上的教育政策不仅要通过自身的规定性来实现对免费师范生的规范和引导，更要通过政策自身为免费师范生提供尽可能的发展空间。关键的问题是，在保障国家教育需要的前提下，尽可能地考虑免费师范生的利益，对具体实施方案进行及时调整，如可在师范生、非师范生并轨招生的基础上进行二次选择，尊重和保障学生的个人选择权，创新进入机制（在入学两年内，在教育部和学校核定的计划内转入师范专业），完善退出机制（如在大学一年级之后由学生申请，中途可选择退出免费师范专业）；服务期限的设定更趋合理；健全面向免费师范生的教育硕士培养制度；按照人才市场规律聘用农村教师（如对愿意到农村任教的优秀大学毕业生实行学费代偿制度），等等。当然，最终还要依靠社会经济的发展，切实提高农村中小学教师的待遇和地位，提高教师职业吸引力，逐步缩小城乡差距，这是解决问题的根本。

本文为教育部人文社会科学重点研究基地2005年重大项目“建国以来我国教师教育政策回顾及未来走向研究”（05JJD880056）阶段性成果之一。

参考文献：

[1]迈克尔•豪利特, M•拉米什，等.公共政策研究――政策循环与政策子系统[M].北京：生活•读书•新知三联书店，2006:195.

[2] 陈学飞.理想导向型的政策制定――“985工程”政策过程分析[J].北京大学教育评论，2006，（1）.

[3]谢卓君.我国师资培训法之政策文本分析[J].教育政策论坛,2004，（2）.

[4]刘复兴.人文社会科学研究中的事实与价值[J]. 北京师范大学学报（社会科学版）,2009，（1）.

[5]方增泉,戚家勇.师范生免费教育情况调查与政策建议[J].中国教师,2009，（1）.

[6]万余免费师范生调查：临近毕业，心情有些复杂[N].人民日报，2011-02-15（12）.

[7]方增泉,戚家勇.北京师范大学2007级、2008级免费师范生的对比调查[J].中国教师,2010，（11）.

[8]丹尼尔•W•布罗姆利，等.经济利益与经济制度――公共政策的理论基础[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1996:1.

[9]亚里士多德.政治学[M].北京:中国人民大学出版社,2003：33.

[10]谢少华.政策与政策问题的关系:教育学的视角[J].华南师范大学学报（社会科学版）,2006，(10).

[11]Dan E.Inbar，等.教育政策基础[M].北京：教育科学出版社，2003：112.

（作者单位：1.北京师范大学教育学部 2.首都经贸大学）