赣江水利枢纽库区清障责任的探讨

摘 要：本文重点阐述赣江上水利枢纽建成蓄水后，库区淹没的水下碍航物对通航的影响，对这些碍航物的清除责任进行探讨，力求落实清障责任，为船舶安全航行保驾护航。

关键词：库区 清障责任

近年来，江西省对赣江水运开发的投资不断加大，主要的手段是对赣江进行梯级开发建设，对有限的水资源进行综合利用。至2015年，已先后建成规划中的万安水电站、石虎塘航电枢纽和峡江水利枢纽；至“十三五”末，将全部建成规划中的6座水利综合枢纽。规划中的6座枢纽全部建成蓄水后，库区航道等级将从现在的Ⅴ级、Ⅵ级全部提升至Ⅲ级，通航条件得到极大的改善。

与此同时，也存在着一个非常棘手的、但又必须要解决的问题。枢纽建成蓄水后，库区中原来的丁坝和边滩因挖砂、淘金遗留的卵石堆形成新的水下碍航物，这些碍航物的清除一直困扰着航道管理部门与枢纽建设单位。库区这些碍航物的清除究竟由谁负责，现行的相关法律法规中并没有明确。

1.赣江水利枢纽库区清障现行做法

目前，赣江上已先后建成了万安水电站、石虎塘航电枢纽和峡江水利枢纽。万安水电站于上世纪九十年代初建成，那时还不完全属于市场经济，已不具备参考价值；峡江水利枢纽库区也一直未清障。目前在已建成的3个枢纽中只有2013年正式蓄水的石虎塘航电枢纽对库区进行了清障。

赣江石虎塘航电枢纽库区内的丁坝、边滩上的卵石堆等碍航物的清除，是经航道管理部门与建设单位不停地沟通，最终在枢纽蓄水前，建设单位对这些碍航物进行了全面的清除。这主要是因为石虎塘航电枢纽的建设单位为江西省港航投资建设有限公司，隶属于江西省港航管理局，这些碍航物要么由建设单位江西省港航投资建设有限公司清除，要么由此段航道的管理部门清除。因建设单位与此段航道的管理部门拥有共同的上级，考虑到资金来源及项目能尽早实施，尽快消除安全隐患，江西省港航管理局要求建设单位直接清除。

但赣江上的水利枢纽并不都由交通部门投资建设，比如：峡江水利枢纽、龙头山水电站；尤其龙头山水电站是由私营企业投资建设，因此石虎塘航电枢纽的做法并不具备推广性。

2.清除的必要性

（1）库区原有的丁坝、边滩卵石堆在蓄水后，形成新的水下障碍物，尤其在库尾段，障碍物顶部的水深远达不到Ⅲ级航道的要求。

（2）枢纽建成蓄水前，航行在此段的航道中的船舶吨位都较小，只有300至500吨左右。蓄水后，库区由C级航区变为B级航区，库区内运行的船舶全部面临更新换代，向大型化发展。从石虎塘航电枢纽库区这几年船舶更新的情况看，为追求经济效益，新近打造的船舶远不止1000吨级，基本都达到2000吨级，船舶所要求的水深、航宽也随之变大。

（3）在枢纽建成蓄水前，此段航道的等级较低，航道尺度较小，原来的航道只局限于河流中间一小部分。现在蓄水后，水深条件得到极大改善，航道从河流中间的一小部份扩大到一些丁坝和边滩处。

枢纽蓄水后，水流的流速、流向发生改变，航道线路也随之发生改变。主要是在一些弯曲弧度较大的河段，由于水深、水流条件的改善，这些地方的航道线路将裁弯取直，大大缩短航行里程。从水运经济效益上来说，但凡经过此处的船舶都能缩短航行里程，每年通过的船舶，所节省的燃油、航行时间将相当可观，且是一次性投资，永久受益。

（4）从理论上来说，这些淹没在水下的碍航物可以通过设置标志予以标示。可实际操作非常困难，要在宽阔的水面上准确定位水下的碍航物需投入大量的人力物力，尤其在洪水季节，标志受水流、树枝等的冲击经常移位。做好这些工作所投入的人力物力要比蓄水前成倍增加，经初步测算，只需4年因此增加投入的人力物力就与整个库区的清障费用基本持平。同时，并不因此就消除了在标志移位或标志设置不到位时所留下的安全隐患。相比而言清除障碍物所投入的费用能产生巨大的社会效益与经济效益。

3.矛盾产生的根源

（1）最主要的根源是在我国现行的相关法律法规中并没有明确库区碍航物由谁负责清除，造成建设单位与航道管理部门一直互相推诿。

（2）资金来源不同。建设单位与航道管理部门分属不同的行业部门，不同的部门间有不同的利益诉求。建设单位在建设资金中出资清除障碍物，但最终由建成后的发电企业承担；航道管理部门是行政机关，障碍物清除费用由国家财政拨款。

4.矛盾的不同理解

在我们与峡江水利枢纽建设单位的互相接触中，建设单位认为：库区中丁坝、边滩卵石堆等这类碍航物并不是由我建设单位修建或施工遗留的，恰恰相反丁坝是你航道管理部门修建的，这些碍航物的清除理应由你航道管理部门负责。同时因为蓄水，不但没有对航道造成破坏，反而极大地改善了通航条件。

航道管理部门认为：库区蓄水后，通航条件确实得到了极大的改善，但同时也带来更多的安全隐患。一是蓄水后，原先露出水面的丁坝和边滩高卵石堆全部淹没在水底，现此处水深达不到Ⅲ级航道的要求。二是蓄水后，除去洪水期开闸泄水外，其余时段库区内的水流非常平缓，淹没在水底下的丁坝与边滩卵石堆等在水面上产生不了水花，易对船舶驾驶员产生麻痹心理，更易发生安全事故。三是随着通航条件的改善，航道等级、航区的升级，现在船舶都向大型化更新换代，原先河中露出水面的丁坝、边滩高卵石堆全部淹没在水底，虽设有标志，但会造成驾驶员错误地认为如行驶在大海一般，随处都可以走，很容易撞上这些水下的障碍物。四是若设标标示这些淹没在水下的碍航物，所投入的人力物力要比蓄水前成倍增加。这些安全隐患和额外增加的人力物力都是因为蓄水后产生的，因此库区障碍物的清除要么像枢纽中的抬田、拆迁工程一样作为整个枢纽工程项目的组成部分，要么由枢纽管理单位每年承担航道管理部门因此额外增加的费用。

5.现有法律及相关项目做法的理解

在我国目前的法律法规中虽没有明确的条款规定库区的碍航物由哪个部门负责清除，但可以根据有关法律法规中的“谁造成，谁负责”的法律精神并结合相关行业相关工作的做法和承担清障任务的相互比较，得出由哪个部门来承担此清除责任比较恰当。

我们可以参照公路改造升级项目的做法。公路升级改造，势必会牵扯到很多拆迁项目。公路升级改造前，这些房屋基本都在公路保护范围外；现在公路升级改造，很多房屋与公路之间的距离就达不到安全距离的要求，对房屋和行车安全产生影响。虽房屋是他人所有，但拆迁还是由公路建设单位来承担。

再比如水利枢纽项目中的抬田，虽使用方和受益方都不是建设单位，但因蓄水，造成农田受损，建设单位必须承担抬田项目的责任。

再分别由两个部门承担清障任务来相互比较一下：若由建设单位承担此清障任务，此清障项目可与其它项目一并进入总项目，不需再单独立项，节省中间环节，项目实施便利。若由航道管理部门承担此清障任务，则此清障项目需要单独审批立项，中间需花费大量的时间与费用准备各项前期工作，且前期费用与清障项目总费用相比，占比过大。

根据以上相关行业相关项目的实施情况及承担任务对比，由枢纽建设单位承担库区障碍物的清除工作是比较恰当的。

6.解决的措施

（1）2015年3月《中华人民共和国航道法》开始实施，江西省目前已在着手制订《江西省航道管理条例》，应抓住这难得的时机，在《江西省航道管理条例》中明确库区清障的责任由枢纽建设单位承担。

（2）在枢纽建设项目前期的协调会、审查会中库区清障就应与抬田、拆迁等项目一并正式提出，并在初步设计与施工图设计阶段对此项目进行审查。