对重庆市农林纳入不动产统一登记体系的探讨

农业承包经营权和林权纳入不动产统一登记是对广大农户权益的保护，是《物权法》得以落地的体现。然而具体到不动产登记机构的办件层面，要保证登记的正确性需要有规范的登记业务、准确的权籍调查和成熟的信息平台作支撑。尽管国土资源部相继出台了以上三个方向的规范，但完善可操作性的细则还需要一段时间。因此，各地只能结合实际摸索前行。重庆基于国土房屋统一管理多年的有利条件，土地、房屋统一登记已走在了全国的前列，目前已近半区、县成功上线“不动产登记系统”且运行较为平稳，6月底已完成全市上线。接下来，按计划拟于年底前完成农林的交接，如何顺利将农林纳入不动产统一登记是我们面临的新挑战。

为此，市局主管处室认真研究、积极部署，启动了丰都县农村区域不动产统一登记综合试点工作，组织市勘院、局信息中心及市登记中心的技术骨干，拟通过先试点再推开的工作方式稳妥推进农林纳入不动产统一登记体系。同时，也为国土资源部制定操作细则提供经验和依据。

一、现状分析

通过丰都试点和调研发现，当前县级农林主管部门主要负责农村土地承包经营权和林权的登记管理、纠纷调处及流转备案等日常工作。其登记业务、调查成果及管理方式主要有以下特点：

1.登记实质属行政行为

当前农林主管部门负责的相关登记工作是基于行政管理的需要，属于行政行为。登记的客体对象主要包括依承包经营合同为依据的承包经营权登记和依双方协议为依据的经营权流转备案登记。前者属于物权，而后者却属于债权。登记类型分初始登记、变更登记、注销登记和经营权流转备案登记等。登记的业务量与土地、房屋登记相比小很多。以丰都为例，全年县农业主管部门办理登记件数量大致为100-120件，其中，经营权流转备案登记占一半以上；县林业主管部门办理登记件数量大致为200-300件。

2.调查成果差异较大

本次丰都试点采取了普查的方式。即以1：5000正射影像图（地理国情调查用图）为基础图件，通过农户实地指界，将农户实际拥有的承包地块逐一调绘上图，然后与登记簿记载的地块及面积进行对照分析。从已完成三个社的数据对比发现，农林部门用于登记的调查成果与实际差异较大：3个社的农户实有地块数均大于权证记载地块数，平均差异约30%；实有地块面积也普遍大于权证记载地块面积，平均差异超50%。究其原因，农林部门未按农业行业标准《农村土地承包经营权调查规程》开展调查，而是以国土“二调”数据为控制，对原有面积进行平差完成了本轮农村土地承包经营权的确权颁证工作（见表1）。

3.成果数据采取台账式管理

丰都调研发现，县级农林主管部门在完成了确权颁证后建立了相应的登记簿、册及电子数据，然后以此为基础，采取台账式数据管理方式开展日常登记管理工作。这种模式仅能维护权证数据与台账数据一致，由于没有开展测绘标准的空间调查，无法建立矢量图形数据库，仅靠文字描述区分权属界线，故登记地块无法真正落地。

二、问题剖析

农林纳入不动产统一登记后，其法律效力由原行政行为产生转变为不动产登记行为产生。不动产登记行为首先要有《物权法》《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）等上位法的支撑，然后有准确的权籍调查结果为依据，再有规范的信息平台保障实现。

1.登记业务对接

依据《条例》规定，在登记业务的对接中主要存在以下问题：一是权利名称相同内涵不同。“农村土地承包经营权”在《条例》中仅指承包权，而在农、林部门的登记管理中，却包含了可用于流转的经营权，由于目前承包权与经营权的分离尚无法律支撑，故形成了同名不同质的现象。二是存在权利重叠的现象。由于承包经营权证和林权证由农、林主管部门分别颁发，部门之间缺乏有效衔接，如退耕还林后农户取得了林权证，但原有耕地的承包经营权证并未注销。三是登记内容存在差异。根据《国土资源部关于启用不动产登记簿样式（试行）的通知》（国土资发〔2015〕25号）要求，不动产登记簿中要求填写的内容与农、林原登记簿的内容不完全一致。如用途的细化、农地的等级、价格等，因此在纳入农林不动产统一登记时还需补充完善缺少的相关信息。四是登记类型需作调整。《条例》规定的各登记类型及包含的内容与原农、林的规定有较大差异，例如，以转让、互换等方式改变权利人的，在原农林登记中列入变更登记，而在不动产登记中属于转移登记。因此，原农林登记类型与不动产登记类型还需进行梳理、调整，进一步细化登记业务。

2.数据衔接和不动产单元编码是权籍调查的难点所在

由于《条例》明确规定原有权证、登记簿合法有效，意味着原有成果数据也全部合法有效。然而之前农林部门并没有严格按照《农村土地承包经营权调查规程》开展调查，形成的成果中缺乏空间矢量图形数据，已发权证的地块仍然存在权属四至不清、面积不准、数量不合等问题，无法落地。因此，农林纳入不动产登记后，权籍调查面临的主要难点就是与原有“合法数据”的衔接，既要符合法律、法规的规定，又不能损害农户的合法权益而造成社会不稳定。另一方面，根据国土资源部《不动产单元编码规则》的要求，需对每一个地块采用28位码进行唯一性编码。然而按照规则要求，在实际操作将缺失“社”和“户”两级信息的码位，这样，对于集体经济组织是以社为单位、土地承包经营权以户为单位颁发权证并统一管理的南方地区来说不利于日常管理。

3.信息平台尚待构建

由于当前农、林主管部门只有属性数据库，未建立空间矢量图形数据库。因此，如何在新系统中有效对接农林移交的相关数据，如何开展好新的农林发证工作，如何构建符合国家相关技术规范的农林不动产数据库是当前建设信息平台的重点。在此，我们特别要注意，不能简单地照搬土地房屋部分的“不动产登记系统”。基于重庆市国土房屋合一管理多年，土地房屋部分已有较好的测绘调查数据基础、成熟的登记规范及多年的地房籍信息系统运行经验，基本具备国土资源部不动产统一登记后的入库要求。但农林部分则不然，一是原农林部门用于颁发权证的调查成果实质并未达到不动产登记的要求，这种矛盾需要时间和方法逐步过渡处理，不可能一步到位；二是原有权证是以户为单位颁发和管理，记载所有承包地块，按照国土资源部《不动产单元编码规则》“一个承包地块为一个宗地”的要求，每户可拥有多个宗地，那么，正确反映农户、宗地、不动产单元编码及相应登记簿的复杂变化关系需要在系统中采取技术手段加以解决。

三、对策与建议

通过试点分析，我们认为农、林部分不动产登记应以“尊重历史、平稳推进”为整体工作原则，采取“依申请登记、时间换空间”的策略稳步推进。

1.利用地方立法体系完善可操作的农林不动产登记细则

不动产登记的基本原则是依法、依规办理。因此，我们应在当前国家已出台的相关法律、法规的基础上尽快细化符合重庆实际的操作细则，为办理农、林不动产登记提供直接法律依据。可从《重庆市不动产登记条例》编制、“国土、农、林”三部门联合发文及国土系统内发文三个层面明确和细化农林不动产纳入不动产登记的相关规定，有效完成登记业务的对接。主要解决以下问题：一是登记类型的调整，如承包经营权的分割、林权的分户在农林部门均按“变更登记”类型办理，纳入不动产登记后则应按“转移登记”类型办理。二是明确工作边界，除重庆市编办已明确承包经营权、林权的权属调查及调处由农林部门负责外，还应明晰纳入不动产登记的具体业务。区分物权登记和行政管理登记的实质，例如农、林经营权的转让，在没有上位法支持前，其实质不属于物权，因此，建议涉及此类权利的登记暂不纳入不动产登记体系。三是登记数据的衔接，农林纳入不动产登记后，新、旧登记数据的衔接必须以保护权利人的合法权益为原则，如何衔接必须出台相关细则予以明确。四是权利重叠的统一，针对原有承包经营权和林权出现重叠的现象系管理脱节造成，建议在相应地块办理不动产登记前依法予以统一。

2.做好权籍调查和信息平台建设是农林纳入不动产登记的关键所在

建议尽快出台《重庆市不动产权籍调查实施细则》，充分考虑重庆的复杂情况和现有成果数据的特性，重点解决好“调查数据衔接”和“不动产单元编码”两大难题。农林纳入不动产登记后所面临的“调查数据衔接”不是简单的前后测绘调查数据的平差，而是权利人合法权益得以保护的体现。因此，在制定调查细则时须首先以保护权利人的合法权益为原则，其次以权利人需办理新的不动产登记业务类型为导向，最后以相关技术规范为依据建立数据衔接体系和操作细则，为农林不动产登记提供准确可靠的成果数据。“不动产单元编码”在《条例》中有明确规定，而国家的《不动产单元编码规则》对于地方的管理需要尚有不足，主要表现在“社级经济组织”和以家庭为承包单位的“农户”两个管理层级的信息无法在28位编码中得以体现。建议在调查细则中考虑地方编码，在包含国家要求的28位编码的基础上，利用技术手段合理扩展4?-6位编码，既能符合国家的要求，又能满足地方的管理需要。另外，利用变更调查、质量评价等成果在调查中增加不动产登记需要的农地用途、等级、价格等新增登记。

信息平台建设必须以满足登记业务需要为目的，与权籍调查紧密结合。建议目前情况下，农林部分的不动产登记系统与土地房屋不动产登记系统分开建设，条件具备后再合并。重点解决以下问题：一是在数据库中如何纳入农、林移交的相关数据；二是在国家《不动产数据库建设规范》的基础上合理增加字段，以满足权籍调查对不动产单元编码扩展的需要；三是提高系统的兼容性，既能按照国家的要求提交相关登记数据，又能满足实际登记工作的需要；四是在信息系统中考虑农林部分与土地房屋部分界面统一但实质区分的登记系统，以达到逐步过渡的目的。

3.加强国家、市、区县三级层次的工作联系，确保农林不动产登记的顺利纳入

一是多向国家层面请示汇报以争取更多的指导和帮助，避免工作和资金的重复浪费，保障快速稳妥地推进农林不动产统一登记工作。

二是加强市农、林等职能部门的联动机制及技术支撑单位的联系。农村土地确权登记分属不同部门，缺乏必要的信息交流和共享，工作中难免会存在交叉和不协调现象，不动产登记职责机构整合后，各相关部门应该通力合作，交流经验，处理好以往工作中交叉重叠部分，努力将矛盾降到最低，保障权利人权益。同时，加强市局确定的市不动产登记中心、局信息中心、市勘测院三个技术支撑单位之间的联系，以便于形成合力。

三是加强监管力度，建立绩效评价体系。不动产登记工作是一项繁杂的大工程，各环节层层推进而又相互牵制，任一环节的懈怠都将会影响其无法按计划完成，因此建议将其纳入区县绩效考核体系，以确保我市不动产统一登记工作顺利推进。