促进农村商业银行监管的法经济学分析

【摘要】农村商业银行(以下简称农商行)作为农村金融改革的主要成果之一,其监管问题并未引起足够的重视。全国性商业银行、城市商业银行、农商行监管适用的法律、法规基本相同。但农商行在其主营业务范围、资本金与资产规模、公司治理结构等方面与全国性商业银行存在较大差异。为了提高监管效率,笔者建议加强私人诉讼在现有农商行监管体系中的作用,通过法律规则的设计,增大实际控制人侵犯储户和债权人利益的成本,达到提高农商行监管水平的目的。

【关键词】农村商业银行;私人诉讼;成本――收益分析

我国农村金融体系改革始于2003年6月启动的农村信用社改革试点,改革重点在于明晰产权和完善农村信用社经营管理体制。[1]截止2008年末,全国共改革组建了185家农村银行机构,其中农商行22家。针对农村金融体系改革,中国银行业监督管理委员会(银监会)在2003年9月颁布了《农村商业银行管理暂行规定》,为改革创造了制度性框架,并于银监会内部设立了专司农村信用社和农商行监管的合作金融监管部。从银监会颁布的一系列规章来看,农商行监管采用的是全国性商业银行的监管规则。本文主要目的在于认识和理解农商行的特殊性,并对其监管框架提出改革建议。

一、农村商业银行的特殊性

农商行作为农村金融体系改革的重要成果,与全国性商业银行有着明显的不同。首先,农商行的地域依赖性和行业依赖性明显高于全国性商业银行,其主要由各地农村信用社改组合并而成,持有的资产与农业相关性很高,经营的系统性风险较大。《农村商业银行管理暂行规定》明确规定了此类商业银行的主要任务是“为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务”。例如,截至2007年底北京农村商业银行涉农贷款余额405亿元,占该行贷款余额41.6%,占北京市银行业涉农贷款的80%以上。此外,农商行经营范围主要集中在单一城市,与所在城市经济发展有密切的联系。如全国第一家挂牌开业的股份制农村商业银行――吴江市农村商业银行,业务主要集中于吴江市内。农村商业银行的地域依赖性使得其存款来源主要集中于单一城市,而贷款的发放对象主要也是本地企业,因而经营的利润水平与所在城市的经济发展密切相关。特别是处于较小城市以及经济发展相对缓慢城市的农商行,面临的系统性风险更大。相比较而言,全国性的商业银行网点众多且分散在不同城市,存贷款来源较为广泛,其持有的资产所处行业和地域都较为分散。

其次,农商行的股本、资产规模都低于全国性商业银行。根据《商业银行法》第十三条规定“设立全国性商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币。设立城市商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币,设立农村商业银行的注册资本最低限额为五千万元人民币。”笔者比较了部分全国性商业银行与农商行的资产与股权规模,见表1。平均来看全国性商业银行的资产与股本规模分别是省级农商行的11.7倍与20.1倍,与市级农商行相比,分别是其资产与股本规模的92.7倍与231.7倍。由于商业银行在承担监管成本上具有规模报酬递增的特点,较低的资产与股本规模,降低了农商行的竞争力。

注:(1)中国银行,华夏银行,民生银行,招商银行,南京银行,北京银行资产与股本数额摘自各银行2009年3月31日的新准则下资产负债表。(2)重庆农村商业银行,东吴农村商业银行,张家港农村商业银行,常熟农村商业银行资产与股本数额摘自各银行的官方网站。其中重庆市农村商业银行为省级农村行业银行,其他三家为市级农村商业银行。

最后,农商行股本结构中私人部门持股比例较高,而全国性商业银行国有股份份额较大。农商行的前身是农村信用合作社,合作社的资产大部分是由社员出资。在信用社改革过程中,私人企业以及个人都积极参与,使得农商行私人持股比例较高。如江阴农村商业银行,其前十大股东均为法人股东。常熟市农村商业银行股东主要为民营企业,股份公司,有限责任公司,自然人。农商行治理过程中的行政干预较少,私人股东作用较大。

由于存在上述差异,相似的监管规则对于农商行与全国性商业银行将会产生不同的影响,下面以监管收益无差异曲线(如图1)为例进行分析。[2]商业银行在经营过程中面临创新收益与稳定收益的不同选择,外部监管水平的高低会影响商业银行这两种收益的大小。监管规则越严苛,对商业银行的限制越多,商业银行追求高风险的创新活动的激励越低,创新收益与监管水向变化,这部分收益以坐标轴的X轴表示。相反,随着监管程度的加强,银行在经营过程中越保守,对风险的厌恶程度越高,将会增加商业银行的稳定性收益,稳定收益与监管者对商业银行的监管水平同向变化,这部分收益以Y轴表示。这种监管收益的替代关系如图1中的曲线U所示。[3]由于全国商性商业银行在业务范围、股本与资本规模、人力资源以及治理结构等方面与农村商业相比具有很大优势,在面对相似的监管规则时,其具有一定的规模效应。农商行在规模上的劣势导致其监管收益的无差异曲线较全国性商业银行低,即从曲线U向下移动至曲线。由于面临相似的监管强度,农商行与全国性商业银行具有相似的稳定性收益,如图1中的A与点(其中A代表全国性商业银行的收益水平,代表农商行的收益水平)。但是农商行承担监管成本缺乏规模效应,所能承受的风险水平要低于全国性商业银行,其创新性收益要明显低于全国性商业银行,在市场竞争的过程中面临较大的劣势。

二、农村商业银行法律监管体系的缺陷

我国农商行主要由人民银行、银监会等公共机构进行监管,这些机构作为小储户的公共代表人替他们维护自身的合法利益。支持公共监管的理论依据为银行业市场的脆弱性以及信息不对称问题。银行大量小额储户由于获取信息成本较高与集体行动的搭便车问题,无法实行监管,而政府有激励、同样也有能力纠正上述问题。[4]《银行业监督管理法》赋予银行业监管机构“依照法律、行政法规制定并对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则”的权利,即在事前确定商业银行行动规则。通过报表审计、现场检查、与管理人员谈话等手段,银监会可以获取商业银行运行的相关信息,为其采取干预措施奠定了基础。而商业银行发生违反法律、法规或规章的情况后,银监会享有暂停其业务、责令整改或兼并重组的权利,在事后对银行的经营活动进行约束。

上述模式在监管农商行时,面临以下几个方面的缺陷:

第一、监管者事前监管信息不足,主要依赖公共监管的制度面临较大的寻租风险。[5]商业银行监管作为一种事前的行为,银监会无法依据事后的信息做出决策,不能完全预防可能出现的问题。实践中监管规则的制定往往是基于已曝露的问题,对违法行为的威慑更多是依赖于事后的惩罚机制。由于我国农商行的监管体系主要依附于全国性商业银行监管体系,银监会制定的规章,仅包涵了从监管全国性商业银行的实践中所获得的经验信息,忽略了农商行的特点。由于主要依赖事前规则对银行业实践进行约束,对事后规则执行关注较少,银监会在事后处置违法违规问题上具有较大的随意性,这种随意性将刺激了农商行的寻租行为。

第二、仅依靠银监会进行监管面临监管者激励不足的问题。银行监管活动的收益主要在于促进社会福利的改进,执行监管活动的成本主要由监管者承担,具有很大的外部性。并且农商行往往分布在非主要经济核心城市,企业规模较小、数量众多,与全国性商业银行相比,监管活动要求付出更多的时间和精力成本,这又进一步降低了监管者进行监管的意愿与监管强度。另外,若监管者发现问题并主动干预事件,则反映出监管者自身能力不足,并会损害其晋升机会。Tirole,Dewatripont(1994)通过分析监管者是否进行干预行动,所反映出其是否胜任工作的后验概率的差异,得出干预将表明监管者不胜任监管工作的结论。因此,为了自身的职业前途,监管者宁愿不干预以表现得较为胜任工作。[6]

第三、我国关于金融犯罪主要以刑事惩罚和货币罚金为主,缺少民事损害赔偿,并且量刑灵活性较大,为寻租预留空间。作为商业银行监管的主要法律,《银行业监督管理法》规定的最高刑罚是两百万或五倍违法所得较高者。而《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》中对银行职工向关系人或非关系人发放信用贷款或优惠贷款造成损失的,最高刑罚是五年以上有期徒刑,两万元以上,二十万元以下罚款。《刑法》第一百六十九条关于实际控制人违背对公司的忠实义务,致使上市公司利益遭受重大损失的,最高刑罚为“三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金”。与欧美国家动辄百万美元的罚金及上亿美元的民事诉讼赔偿相比,商业银行的实际控制人所面临的货币惩罚相对较低。由于我国实行的是隐性存款保险制度,银行出现挤兑危机时,由政府出面对储户进行赔偿。大量的呆坏账实际由国家负担,而实际责任人往往并未受到足够的惩罚。[7]针对金融犯罪的相关法律法规裁判规则量刑灵活性较大,相同罪名最高与最低惩罚相差几倍,甚至十几倍。法官作为事后量刑的裁判者往往缺乏相关经济、金融专业知识,对罚金数量的计算并不准确。

三、私人诉讼对农村商业银行监管的改进作用

我国农商行的股权结构中,私人所占比例较高,无论是股东或债权人,其作为银行利益相关者,都有适当的激励监督农商行的经营。但是私人监督面临信息不足与搭便车的困境。一方面,私人作为小股东或小额债权人在事前收集信息的成本很高,以其有限的信息对商业银行进行事前监管成本太大。而面对或有的损失,私人进行监管的收益很小。另一方面,由少数人实行监管行为将会使商业银行所有股东和债权人分享到监管的收益,因此大量的小股东和小债权人均期望其他利益相关者去承担监管的成本,自己享受监管收益。上述两个原因使得在事前小股东和小债权人参与监督的可能性较低。在事后,当农商行出现经营危机时,由于私人的损失已经发生,通过针对农商行或实际控制人的私人诉讼可能获得的收益大幅增加,提高了其参与执行的激励。为了克服搭便车的问题,可以在发生危机一定时间范围内准许相关债权在市场上进行交易,由专业的中介机构收集小额的债权进行诉讼,将有力地降低私人诉讼的成本。私人诉讼在事后执行上有足够的动力可以避免监管者激励不足的问题,并且对于赔偿金额与罚金的判定更加有依据。[8][9]

下面通过对银行实际控制人的成本―收益变化进行分析,说明私人诉讼如何降低实际控制人使用银行资产进行冒险活动的激励。[10]假定农商行经营出现困难,但未被外部监管人员发现时,其面临一个预期收益略微小于0的贷款项目,此项目成功的概率为,获得的贷款收益现值为,项目成功将使公司摆脱困境。如果项目失败,则公司不能全部收回贷款,面临的损失为。实际控制人批准实行贷款将为其带来几部分预期收益,包括项目成功后人力资本的提升、可以获得的奖金以及贷款人的贿赂,将这些收益贴现后记为M,其个人资产为W。公司的实际控制人面临两种决策思路,一种是以银行利润最大化为评价标准,第二种是以个人利益最大化为评价标准。

若针对农商行的监管主要是公共监管,监管者激励不足,发现以及证实相关责任需要监管者投入时间以及金钱成本。当损失主要由国家承担时,监管者并没有追查到底的激励。并且相关责任人可以通过贿赂等形式影响监管机关的行为,违法行为被发现或被惩罚的概率很低。同时,我国实际处罚的罚金数额也较低,与潜在违法所得相比几乎可以忽略,因此笔者假定此情况下犯罪的机会成本为零。若实际控制人以银行利润最大化为目标进行决策,由于预期利润小于零,不应当进行此项贷款。从实际控制人个人角度看,不进行此项贷款,其额外收益为0。进行此项贷款,由于项目成功将会获得M的收益,而项目失败不会遭受损失,从事这项业务的私人预期收益为正,大于不进行贷款时的收益。因此,理性的实际控制人应当让银行债权人承担风险,自己享受收益,发放贷款。

存在针对农商行或其实际控制人的私人诉讼条件下,公司所面临的成本、收益状况没有发生变化。而个人的成本、收益发生变化:不进行贷款时,个人额外收益为零;进行贷款时,项目成功实际控制人将获得*M的收益,若项目失败,由于实际控制人无法证实其进行项目的合理性,将面临遭受损失的债权人的私人诉讼,完全损失个人资产W。此时,个人的预期收益函数为:=*M-(1-)*W。根据前述贷款的预期收益小于零的假设,可得:*-(1-)*+=0,其中大于0。理性的实际控制人收益最大化的决策转化为求解下述方程组:

通过上述分析可以看出,当完全依靠公共监管时,实际控制人由于其违法成本较低,事后惩罚力度很弱,必然导致追求个人利益最大化的实际控制人通过损害股东和债权人的利益谋取私利。相反,通过引入私人诉讼机制作为公共监管的补充,理性的实际控制人并不必然选择不符合银行利益最大化的方案,通过制度设计,实际控制人与银行的利益相一致了。

四、结论

由于农商行在业务范围、股本与资产规模、股权结构上的特殊性,其在承担监管成本上不具有规模效应。现行监管规则对全国性商业银行与农商行未区别对待,相似的监管规则给他们造成的成本压力较大。笔者建议引入私人监管弥补银监会作为存款者公共代表人激励不足的问题,建立事后私人诉讼机制,强化监管规则的执行力度,降低监管机构的执法成本与农商行守法成本,增加实际控制人侵犯储户及债权人利益的成本。

参考文献

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[9]Glaeser Edward,Andrei Shleifer.The Rise of the Regulatory State[J].Journal of Economic Literature,2003,(41).

[10]Evans Lewis T.,Neil C.Quigley.Shareholder Liability Regimes,Principal-Agent Relationships,and Banking Industry Performance[J].Journal of Law and Economics,1995,(38).

基金项目:国家社会科学基金重点项目(08AJY037)阶段性成果。

作者简介:徐文鸣(1985―),男,湖北潜江人,中国政法大学法与经济研究中心硕士研究生。