一位公民的北大演讲

一个国家的预算是一面镜子，一个社会的制度和真实信仰，反映出一个社会的是否先进、公平、民主，法制是否健全，是判断一个社会是真正崇尚科学还是流行伪善的文明坐标。

尊敬的各位老师、各位同学，女生们、先生们：

晚上好。

今天活动的组织者在向我发出邀请时，以北大一贯之开明，让我自拟演讲题目。我最初准备用的题目叫“人民的预算”。我太太偶然中看到题目后，以关爱的口吻对我讲：“你这个题目是不是有那么一点点敏感？” 这真是一个让人难为情的自我审查。要知道，在大约100年前，确切地讲是1909年，英国著名的自由党领袖劳埃德・乔治就向英国国会提出来一份散发着浓郁的早期社会主义色彩的预算案（或许，正是因为有了这样的及时关注社会公平和社会问题的预算案，才缓和了当时的社会矛盾，使当时的英国继续走上了资本主义），并为此做了一次著名的演讲，题目就叫人民的预算。而一百多年后的今天，人民共和国也已成立了六十多年的今天，我们却还要为“人民的预算”是否能作为公开的演讲题目而自我审查，在内心有所顾忌。

上面这些似乎是题外的话，我就此打住，转入正题。

一、推动公共预算公开，实现政府和人民的关系正常化

总体来讲，预算本身并没有特别高深的学问，但它所涉及的都是非常重大的问题。

我想，我们每一个人，提到公共预算，大概都会自然形成一个最基本的概念，就是它是一个账本。但它究竟是一个什么样的账本呢？当我们从公共事务和财务的角度上看时，预算实际上是一个对收入和支出的建议，是一个对收入和支出的记录。

但是，这不是一个简单的收支建议和收支记录，而是我们日常社会生活中最重要的政策和法律文件，是关乎我们每一个人利益的最重大的财务安排。我甚至觉得，也可以这样来比喻，预算对于我们今天的社会，就若如水之于大江大海，血液之于人的生命。没有水，大江大海就干涸了，没有血液，生命就死亡了，而没有预算，现代社会公共生活的几乎所有内容大概都会在顷刻间停顿或消失。

一个国家的预算是一面镜子，一个社会的制度和真实信仰，反映出一个社会的是否先进、公平、民主，法制是否健全，是判断一个社会是真正崇尚科学还是流行伪善的文明坐标。

预算还是一副链条，把我们每个都拴在了一起，把我们和社会拴在了一起，使我们无法选择孤岛，不得不成为集体。

预算是通过一套制度来编制的。一个好的预算制度可以编制出好的预算。那么，怎样才是好的预算制度，因而能够最大限度地保证编制出好的预算呢？我认为最起码要做到三条：

第一，所有人民转移给政府的财富，都要作为预算收入，进入国库。这些财富，无论是以税的名义、以费的名义、以土地出让金的名义、以国有资产经营的名义、以处罚的名义，以及其他等等名义转移给政府的，都必须全部进入国库，任何人、任何机构和组织，都不得中途截留，都不得滥用、私分、或进入小金库。

第二，人民要有充分的机会参与预算。

第三，预算要彻底地公开透明，让人民明白了解。

让我们以这最基本的三条，来对照一下，看看我们今天的公共预算的制定是处在一个什么样的制度环境里。

就第一条，我们发现，自1999年中央开始预算改革以来，“财政收支两条线，国库集中收付”已在中央政府形成既定方针。总理近年来也在不同的场合多次提到要将所有的政府收入纳入预算，要治理小金库。近年来，庞大的土地出让金收入，也开始记录在预算的文本里。如果让我们用鼓励性的评语，我们可以说，政府在方向性的努力值得鼓励。如果要打分，可以给出65分，但是其中有25分是鼓励分。为什么只给这么低的分数呢？

我的理由如下：

因为，从中央到地方，遍布全国的各级政府中，仍然有巨量的小金库存在，我们可以看出，在政府内部截留人民财富的小金库的泛滥已到了令最高层都严重不安的地步：

2010年03月29日：在国务院第三次廉政工作会议上的讲话。

“要把政府所有收支全部纳入预算管理，让老百姓清清楚楚地知道政府花了多少钱、办了什么事，能够有效监督政府。继续开展“小金库”治理工作。”

―来源：《人民日报》

2010年12月29日：政治局部署明年反腐工作 清理小金库治理公务车。

―来源：京华时报

2011年04月05日：在国务院第四次廉政工作会议上的讲话。

“我们治理小金库，搞了多年⋯⋯,但始终没有彻底解决，一个重要原因就是部门的私房钱有地方存，能随意花。”

―来源：新华网

其实，无需我们从外窥视，仅审计署每年公开的报告就表明，既或是在中央级党政部门，拥有小金库，截留公共资金，一直不是个别现象，而是大面积的事件。

关于第二条，政府做得还不够。事实告诉我们，不要讲普通人民几乎没有任何机会参与预算制定的过程，就连人大代表参与的机会也是不充分的，他们甚至连阅读完预算资料的时间都没有。

以今年的两会为例，人大代表3月6号拿到预算审查的相关资料，最多只有7号这一天的时间来阅读预算资料。许多人大代表都讲这是一件几乎不可能完成的任务。因为这一大堆重要的预算资料要在一天之内消化完是办不到的。这一大堆资料包括：一、《2011年中央部门预算（草案）》，内容包括98个中央部门的预算，有近200个表格，共228页；二、《2011年中央部门预算（草案）说明解释》，介绍和解释了预算编制的指导思想，财政支出政策，编制预算的基本原则和方法，报送人大的范围，报表格式说明，以及对97个中央部门的拨款指标注释，共154页；三、《2011年全国预算报表及其说明》，内容有四部分：公共财政预算报表及其说明，政府性基金报表及其说明，国有资本经营预算报表及其说明，其他报表，共有42个表格，12个说明，241页；四、《预算审查参阅资料》，共52页。再加上预算草案报告，以及与预算相关的《2011年国民经济和社会发展计划主要指标（草案）》， 放在一起，它们厚厚的大约有700多页，包括300多个表格。

如果要给第二条打出分数，是会令人尴尬的，会令政府尴尬，也会让我们难为情。为了避免尴尬和难为情，我们就不为这第二条打分了。

对于第三条，在最近几年，希望在开始出现。

从2008年深圳市政府第一次将预算应公民的申请公开，到2009年广州市应公民申请将预算挂在网上，2010年40多个中央部门主动将预算挂在网上，到今年全国各地相当多的各级地方政府也开始将它们的预算挂在了网上，中央也要求所有经人大审议的98个中央部门将部门预算挂在网上，“这是一个巨大的变化，这是一个非常了不得的进步。”

但是，我们只能遗憾地给这一条打80分，其中20分还是鼓励分。为什么还是如此低的评分呢？因为除了极个别地方之外，大多数公开的政府预算都非常简单粗略，更有甚者，一个花费几千万元的政府部门，用一句话就粗略地“公开”了。他们公开了，但不全面，不详尽，也没有满足人民对预算了解的愿望。

其实这一条能走到今天，取得今天的进步，已相当的不容易。我们每一个人都可以、也应该做出努力，来建设和完善我们的预算制度，让人民和政府归回到各自应有的位置，让两者的关系正常化。

二、公共预算公开的历程和现状：1949-2008；2008至今

明天，这里要召开一个座谈会，来回顾、检讨、和纪念《政府信息公开条例》实施三周年。我曾在公开和私下的场合，都非常正面地、高度地评价过这个条例。尽管这一条列有许多不尽如人意的地方，但在现实的环境下，我认为这是本届政府所颁布的最具历史进步意义的法规。

在我们寻求公共预算公开的道路上，实际上，这是我们目前唯一可以依持的法规资源。在我看来，它就像从上面不经意地放下来的一道让我们可以攀上城堡的云梯。没有这道云梯，我无法想象我们可以爬上这个城堡，走近预算的神秘暗室。

今天，如果还有人对你讲公共预算是国家机密，你会觉得他很滑稽，他自己大概也会觉得他很滑稽。但是，仅仅在一、二年之前，尤其是2008年之前，这确实是政府文件里的一个一本正经的字眼，是几乎所有政府部门里的一个根深蒂固的正统概念。

我国的现代预算改革是从1999年开始的。在这之前的50年里，中国的预算究竟是个什么样子，由于尚无完整的文字记录出世，我们至今没有清楚的概念。从有限的相关文字中，我们猜测，预算的有些原理，最多只是作为辅助工具，是为计划经济和意识形态服务的。改革开放初期，现代预算的概念仍然模糊，首先是预算资金的收支并不统一集中，除财政部门之外，好多部门都有坐收坐支的权利。而且，预算编制也不全面，相当分散。尽管在1994年通过了预算法，但预算的分配和管理在具体制度上依然松散和粗放。那时，预算仍分为预算内资金和预算外资金，人大只能象征性地监督一部分被称为预算内的资金。既或是这些报告给人大的仅用预算内资金做出的预算，也不按部门进行编制，一个功能或是一个科目，涉及和笼盖多个部门，外行看不懂，内行也无法明白，就是一部模糊账。

由于预算草案编制混乱、不科学，以至于无法审议，所以人大会议就干脆把“关于预算草案的报告”拿来审议和批准。事实上，“关于预算草案的报告”在国外只是一个关于预算的演讲辞，只是一个关于预算的说明。我们每年人大会议隆重其事地审议和批准的，其实只是一个演讲辞。

这透露出历史的无奈。但历史总是要往前走的。到了1999年，面临着关于预算的方方面面的困局，我国终于启动了预算改革。部门预算，收支两条线，国库集中收付，政府采购改革，这些能够深刻改变中国现状和未来历史的崭新改革，立木搭架，一项项渐次展开。现在看来，这是那一届中央政府所留下来的颇具历史意义的遗产。让我们来看看下面这些变化：

1999年国务院批准了财政部《关于改进2000年中央部门预算编制的意见》，2000年，作为试点，国务院向人大报送了教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门的部门预算草案；

2001年，26部门试编部门预算；

2003年为29个；

2004年为34个；

2006年为40个，基本覆盖了国务院的所有职能部门；

到今年为98个，已基本覆盖了所有中央级政党、行政、人大和政协、及其他部门。

以传统的“历史大视野”来看，改革的步伐并不缓慢。

我伊始就对这一场伟大的改革很有兴趣。尽管它是在政府的内部悄悄地发生着，但是，它的每一个进步都令我这个局外人在意和兴奋。因为我觉得，有了这样的改革，我这一生中会看到更多的东西，并有希望看到我非常希望看到的东西，也就是，整个国家或许有希望变成我所希望的那个样子。

当这场改革走到2006年的时候，它仍然还是在内部悄悄地进行，还是关在城堡里。我就开始感到有些不安了。因为，这样一场公共预算改革，如果脱离了公众的参与，甚至公众无法有基本的了解，是会失去它本来的意义的。我当时觉得，政府的部门预算既然已经做出来了，而且这个预算又事关每一个人的利益，就应该让公众了解，并进而能够参与。然而，接下来，我才知道，在当时，尽管政府已经做出了部门预算，但是作为一个普通的公民，想要了解一个政府部门的预算，但是转机在2007年和2008年出现了。让我们看看下面发生的事情，是一件多么困难的事情。（见下图）

公开公共预算的意识和要求，以及行动，犹如开了闸门的洪流，已在全国流淌开来。著名评论家叶檀在去年曾就公共预算的公开情况做过这样的评论：

“这是一个巨大的变化， 这是一个了不得的进步，建立公共预算是建立法制社会与公民社会的第一步，也是至关重要的一步。如果中央政府与地方政府的预算能够像广州市财政局所公布的那样公开、透明，那么，中国的法治与税收环境将有根本变革。这才是中国数千年所未有之大变局。希望如此。”

我想，叶檀这段十分敏锐而又充满激情的评论的最后四个字，可以改为“一定如此”。我们应该深信不疑。

三、让我们一起来推动公共预算的全面公开

作为社会草根一层，对于预算制度的建设，目前我们最可着力的，就是推动预算公开。只有达到了全面公开的目的，我们才有可能往下走，也才有条件往下走。但是目前预算公开面临着一个困局，这就是我前面讲到的，公开不够透明，公开不够全面，某种意义上讲预算并没有真正公开。

困难不是来自于技术，不是来自于观念，而是来自于利益冲突。还是那句老话，改革的阻力是来自于那些担心因改革而会失去利益的人。

而且那些担心因改革而会失去利益的人们已经通过财政部发文找到了挡箭牌。这就是财政部在去年发出的《关于进一步推动财政预算信息公开的指导意见的通知》。为此，在今年三月，两会召开期间，我们有十八人联署，向高层发出了建议信函，建议尽快修正这一《指导意见》。

后来的结果似乎也没有让我们失望。5月4日，在离这个校园不到三十里地的中南海里，总理主持召开了国务院常务会议，专门研究部署了进一步推进财政预算公开工作。新华社关于这次会议的通稿中有这样写道：“会议强调，应当清醒地看到，财政预算公开工作进展不平衡，公开还不够细化，与人民群众的期望仍存在一定差距，必须进一步推进财政预算公开，建立健全公开机制，扩大公开范围，细化公开内容。”

总理在不久前说过一段话：“一个国家一个民族总要有一批心忧天下、勇于担当的人，总要有一批从容淡定、冷静思考的人，总要有一批刚直不阿、敢于直言的人。”

我想在他的话后面加上一句：“我们需要有一批把想法变为行动的人。”

公共预算是一副链条，把我们拴在了一起，那就让我们一起来推动公共预算的全面公开吧。

谢谢各位。

（本文系吴君亮2011年5月5日在北京大学的演讲，编者略有删改，题目系编者加）