浅议人力资源开发的公共政策意涵

摘要：人力资源是生产力中最积极、最活跃的因素，人力资源开发实际上是一种价值和资源分配，直接涉及公共政策选择。人力资源开发价值与资源的分配性涵义体现在两个方面：一是投资于人力资源开发的人财物的分配；二是人力资源本身的配置与利用。人力资源开发的公共政策属性规定了政府作为人力资源开发的核心主体应承担的职责，在实施人力资源开发的过程中，政府分配公共资源应坚持公平为先，通过建立公共财政为人力资源开发提供强有力的保障。

关键词：人力资源；资源分配；政府；公平；公共财政

一、人力资源开发的公共政策属性

著名学者戴维・伊斯顿从政治系统分析的角度出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，其本质是对社会的“价值”作权威性的分配。对于这里的价值，我们应作广泛意义的理解：既包括哲学层面的价值，也包括政治学、经济学意义上的价值；既包括物质方面的价值，也包括精神方面的价值。人力资源作为“第一资源”，其开发所涉及的面是相当广泛的，具有丰富的内容，需要资源的输入与输出。因此，人力资源开发的过程(包括人力资源本身的配置)在本质上是一个价值分配的过程，具有明显的公共政策属性，“科教兴国”、“人才强国”等战略思想本身就蕴涵着丰富的公共政策涵义。当人力资源开发的主体为政府时，人力资源开发便具有了公共产品或准公共产品的属性，因为政府投入的是纳税人的钱，最大限度地增进公共利益是其根本目的。

政府在进行人力资源开发活动时，I必然会有倾向地分配相关公共资源，如谁将先获取?获得多少?如何获取?等等。无论从开发人力资源的角度，还是从利用人力资源的角度来看，人力资源开发本质上都是一种资源配置的过程。当人力资源开发活动与具体的组织、群体、个人相结合时，也就转化为了利益分享与社会发展的问题，也就关涉到人力资源开发政策理念的取向问题。

二、人力资源开发的强正外部性规定了政府是人力资源开发的核心主体

人力资源开发具有很强的正外部性，作为一种投资，具有高收益、低风险的特征。人力资源开发的收益是多样性的，社会的各方面都可能直接或间接地从人力资源开发中获益，当人力资源开发的主体为政府时，它具有准公共产品的属性。公共产品，简单的来说，即一个人消费某一产品并不会损害他人对该产品的消费的产品，它不同于私人产品，如企业、公司提供的私人产品。公共产品与私人产品相比较，它具有以下一些明显的特征：

1　效用的不可分割性。

2　消费的非排他性。

3　取得方式的非竞争性。

4　提供目的的非盈利性。

公共产品的以上四个特征是密切联系的，其中最核心的是其非排他性和非竞争性，其它两个特征是它们的延伸。市场提供公共产品的失灵为政府干预及其职能界定提供了边界，市场的外部性是其失灵的重要原因。外部性是指在相互联系、相互作用的经济主体(个体、企业或社会组织)之间，一个经济主体的活动对其他经济单位产生影响，而该主体又没有根据这种影响从其他主体那里获得相应的报酬或支付相应的补偿。外部效应有外部正效应与外部负效应两种形式，好的或积极的影响被称为外部正效应或外部经济(如一个人养花种草给邻近的养蜂人带来的好处)，坏的或消极的影响则被称为外部负效应或称为外部不经济(如化工厂化学物质和噪音的散布所产生的外部损耗)。当外部效应存在时，市场是无效的，无法通过市场机制的自发作用来调节以达剑社会资源有效配置的目的。沃尔多对外部性问题进行了深入的分析，认为“在经济活动产生‘外在需求’的地方，无论是受益还是损耗，由生产者满足这些需求都是不恰当的，或者说是不可从生产者那里征收的。这样市场结果将没有效率。因为这些外部受益或损耗是不进入决定生产决策的计算的。”就人力资源开发来讲，教育和健康投入是实施人力资源开发的两种主要形式。教育是人们获取知识和增长才干的主要途径，马克思曾经说过：“要改变一般的人的本性，使他获得劳动部门的基能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育和训练。”健康是人力资源开发的基本环节，世界银行在《1993年世界发展报告：投资于健康》中明确指出：“良好的健康状况既是人类发展最根本的目标，又是加快发展的手段。”马歇尔曾指出：“健康与强壮、体能、智能与道德情操……是工业财富的基础。而物质财富的最根本的重要性在于这样一种事实，即如果加以明智的运用，它可以增进人类的健康与强壮、体能、智能与道德情操。”这道出了健康与财富间的密切关系。

三、人力资源开发的政策理念：公平与效率

政府作为人力资源开发和人力资本投资的核心主体，其活动是通过一系列的人力资源开发政策来实现的，如教育政策、公共医疗卫生政策等等。政府机制的运作不同于市场，政府作为公共权力运行的主体，政府在进行人力资源开发时，应坚持公平为先，在此前提下追求高效率，以增进和维护公共利益。而市场机制的运作所遵循的是市场规律，各经济主体在进行人力资源开发时，是以效率优先为导向的，追求市场利润的最大化。因此，政府机制的运作应重在解决公平问题，而市场机制的运作重在解决效率问题，政府作为人力资源开发的核心主体，对公共资源的分配应坚持公平为先。

1　公平：公共资源分配的价值前提

“公平”一词涵义丰富，作为政府公共政策的价值取向，作为政府对公共资源进行分配的价值前提，可以将其理解为政府对公共资源进行合理性的分配。公平不是要求绝对的平等，而是强调政府在制定公共政策、进行公共资源分配时，必须同等地对待每一个人，同等对待不同阶层的利益诉求。因此，坚持“公平”优先的价值并不是要求绝对平等。

2　效率：市场经济条件下政府进行公共资源分配的应有之义

效率作为公共政策的价值取向，主要是指资源配置的有效性。公共资源配置的有效性可以从以下几方面来理解：

(1)考察政策目标的实现程度，科学、客观地确定政策结果并将政策结果与政策的预期目标进行比较。

(2)考察政策投入的产出效率。

(3)考察社会整体效率。经济学家曼昆指出：“效率是资源配置使所有的社会成员得到的总的剩余最大化的性质。”社会的整体满意度是我们考察公共政策配置资源是否有效的重要尺度。帕累托效率为考察政策配置资源的有效性提供了重要依据，但在现实的政策实践中，要使政策配置资源达到帕累托效率几乎是不可能的，只是我们可以无限地去接近它。

四、公共财政是人力资源开发的强有力保障

人力资源开发活动是一个持续的过程，具有较强的周期性，见效慢。教育投资、基本医疗卫生等投资都是大型的社会工程，这些工作靠市场是难以解决的，只有通过政府对公共财政、公共资源的有效配置和利用才能更有效的解决。

在传统的计划经济体制下，我们对“财政”一词的一般理解是：财政是个分配问题，以国家为分配的主体，经济资源的配置服从于国家计划，排斥市场机制的作用。而在社会主义市场经济体制下，对资源的配置起基础性作用的是市场，而不是政府。从计划到市场的转变要求政府职能的相应变革，尤其是经济职能，要求重新界定我国财政的职能范围。在市场经济条件下，政府的主要职责就是弥补“市场失灵”，这也是公共财政的主要职能范围。我国在党的十四大提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制以后，关于公共财政改革的研究和讨论逐渐兴起。1998年全国财政工作会议第一次提出了建设公共财政的要求；党的十五届五中全会《建议》明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标，党的十六届三中全会《决定》进一步提出了健全公共财政体制的改革目标，发展市场经济需要相应的公共财政制度相配合已成为社会的共识。从人力资源开发的角度讲，建立科学、有效、合理的公共财政体制无疑能够为人力资源开发注入强大的动力，提供强有力的资源支持。