浅议在外资项目中开展绩效审计

【摘要】审计署在2008至2012年审计工作发展规划中，把全面推进绩效审计作为主要工作任务之一，提出到2012年，所有的审计项目都要开展绩效审计。随着时间的推移，外资项目也在原有公正性审计的基础上也逐步向绩效审计发展，本文主要讨论：在外资项目可以从那些方面开展绩效审计和绩效审计中应注意的一些地方。

【关键词】外资审计 绩效审计 国家审计

一、外债项目可以开展绩效审计的几个方面

（1）外债使用管理环节。外债管理机制是否有利于项目实施，效果性如何，政府外债是否实行了统一管理、分级负责的原则，审查项目决策立项程序是遵循了相关规定，政府外债是否全部纳入财政预算管理，外债政策是否与财政政策脱节，外债管理部门内部管理情况，外债风险管理体制是否健全，债权债务情况管理是否有序等。

（2）项目立项环节。一是项目立项程序是否合规，手续是否齐全。前期论证是否充分性，是否编制了可行性报告和项目建议书，可行性报告中所应达到的预期目标能否实现。二是项目投资决策方法是否科学、透明、合理，决策前是否征求各有关部门、社会各界及专家学者的意见。有些地方政府或单位为了自身利益盲目上项目，不惜夸大项目的可行性，致使部分项目上马后难以实现预期经济效益。三是是否编制设计任务书，设计任务书的编制是否在项目建议书和可行性研究报告批准后进行，是否报经国家有权部门批准；四是初步设计是否按设计任务书和总体规划设计的原则进行编制，是否形成了比较详细准确的设计总概算；五是项目具体内容是否符合经国家有权部门审定的概算要求，有无概算外项目，有无超概算的情况，有无任意扩大建设规模和标准的问题。

（3）项目资金收支环节。资金收支审计要以收支真实合规性为基础，对资金使用效率和经济性进行总体评价。一是是否建立对收入记录的控制程序，包括供货币资金、实物、劳务折资；世行贷款资金提款报账收入的提取、审核、批准、记账有分工是否适当；项目贷款资金是否足额到账；国内配套资金是否及时足额到位；劳务折资的内容、数量、价格的真实可信性。二是项目待摊费用支出和在建工程等支出是否真实有效，手续是否符合规定；费用支出SOE表是否真实合规，提款报账资料是否真实，有无虚报冒领领世行贷款等外债资金问题；有无擅自改变资金用途挤占挪用项目资金用于非项目建设和损失浪费问题。

（4）项目工程完工后续环节。外债项目特点是项目执行实施期长，偿债期限长，是否有能力偿还贷款本息，形成良性循环机制，因此应对项目后续形成的管理和效益情况进行效益评价。目前还是侧重于项目后评价，因为这符合项目运作发展规律。一是要以国家政策为依据，分析研究项目的实施为社会产生创造的效益，评价项目为实现国家和地方各项发展目标所做的贡献与影响，以及可能产生的不良影响；分析预期目标与执行结果产生差异的原因。二是对项目投资效益和还款能力进行评估。项目效益好坏，直接涉及项目可行性报告中预期目标能否实现，能否获得预期的经济和社会回报，关系到项目能否按贷款协议规定，按期偿还外债本息问题，审查有无债务不落实，恶意拖欠本金息费，财政预算垫付还款，增大财政负担和偿债风险问题。

二、外债项目开展绩效审计中需要注意的几点

（1）制订科学的政府外债项目绩效评价标准体系。政府外债项目绩效评价标准体系具有多层次性、多样性和系统性的特点，不同项目的绩效评价指标体系差别很大。审计机关应在积极探索的基础上，结合国内外经验，与有关行业主管部门和专家共同研究制定。针对政府外债项目分属的不同行业类别和项目资金的不同用途，运用共性与特殊性结合、定性与定量结合、经济效益与社会效益结合、长期与短期结合、建设与可持续性结合、国际经验与中国国情结合等原则，制定和完善科学的绩效审计评价标准体系，促进政府外债项目绩效审计科学、合理、规范、公认。

（2）结合财政财务收支审计，以真实性、合法性为基础，寻找绩效审计的突破口。真实性、合法性是绩效审计评价的基础，绩效审计的评价依据必须建立在真实合法的会计信息基础之上，否则，依据虚假错误的会计信息做出的绩效审计评价将是不科学的，做出的评价结论也是错误的，同时也会给国家利用外资的方针政策和宏观经济管理传递错误的信息。因此，外资项目绩效审计也必须以真实性、合法性为基础，在真实合法的基础上选择突破口，对可能存在铺张浪费、效益低下、效率不高或控制薄弱环节进行审计。在经济性、效率性、效果性的某一个方面有所侧重，寻找评价的最佳突破口，达到审计的预期目标。

（3）向事前、事中、事后，跟踪绩效审计发展？。避免事后审计存在的弊端，外资项目也应从事前、事中、事后，开始跟踪绩效审计。在事前、事中开展绩效审计可以防止因时间久远，人员、资料流失严重等不利因素对审计的影响；改变以往事后审计重惩罚、轻预防的审计思路。在事前、事中开展绩效审计可以尽早发现政府外债项目绩效方面存在的问题和倾向，充分发挥审计对政府外债项目的免疫功能。在政府外债项目立项决策阶段，运用事前审计，来评价项目立项决策的科学合理性，对项目立项决策的执行效果进行预见，将决策中不合时宜的方面加以改进和完善，将因项目立项决策失误造成的损失减至最低。在政府外债项目施行阶段，通过运用事中审计，将绩效审计和政府外债公证审计适当结合，及时发现存在的问题，使项目的运行按计划发展，从而保证项目最终结果的实现。

（4）改进政府外债项目绩效审计方法。财务收支审计通常采用查账的专门技术和方法，绩效审计更注重审计分析，审计人员在绩效审计中，除了运用常规的审阅、查询、计算、分析性复核等审计方法和使用统计抽样、统计分析、综合分析判断等现代审计技术方法外，还要积极探索使用成本效益分析法、最低成本法、综合指数法、因素分析法、比较法、公众评价法等绩效评价方法，还可以运用宏观经济理论对管理体制中的种种弊端进行剖析。把财务收支合规性审计与绩效审计结合起来，以资金走向为主线，以查账为主要手段，以资金用途为目的，揭示项目支出成本与产出、成果之间的对比关系和内在联系，科学、合理评价项目的社会效益、环境效益和经济效益。

（5）将政府外债项目与内资同类项目的绩效进行比较。要改变审计机关政府外债项目绩效审计过程中项目选择的局限性，选择项目应不仅仅限于政府外债项目本身，还应选择国内其他资金来源的同类项目，对绩效审计的结果进行必要的对比，对项目绩效的内外因素进行综合分析，从政府外债项目行业内外剖析绩效成败原因，增加政府外债项目绩效审计结果与同类内资项目的可比性和公正性。审计机关在评价政府外债项目绩效时，要注重综合利用国内其他项目行业标准进行对比，以全面客观反映政府外债项目的绩效结果，增加政府外债项目评价结果的公认性。