反倾销反补贴措施与双重救济问题研究

内容提要　反补贴、反倾销调查同时进行并合并征税时，可能出现对同一进口产品补助抵减两次的“双重救济”情形。“双反”手段如被贸易伙伴国频繁使用，在客观上造成限制出口国具有比较优势产品对外出口的结果。中国“双反”上诉案例最近获胜，该案在法律上认定了“双重救济”的存在，并了此前对我国国有企业和国有银行“公共机构”的定义。本文在此基础上进行了讨论，旨在有助于中国企业依照国际组织相关法律维护权益，抵制不公平贸易。

关键词　双重救济　双反调查　争端解决

对同一进口产品同时实施反补贴税和反倾销税有可能产生“双重救济”。“双重救济”不仅限于指在同一种产品上同时征收以上两种关税，还有重复“计算”的含义。当用非市场经济(NME)方法计算倾销幅度时，使用替代国价而不是一国国内价格来计算正常价值，就很有可能出现对同一补助抵减两次的情形。据WT0统计，1995-2007年间，世界各国共对中国启动反倾销调查500余起，反补贴调查lO余起，保障措施调查30余起，中国连续13年成为全球反倾销、反补贴和保障措施调查的首要受害国。2011年3月11日，世界贸易组织(WTO)上诉机构对中国的上诉做出裁决，认定美国对中国产标准钢管、矩形钢管、复合编织袋和非公路用轮胎采取的反倾销、反补贴措施以及“双重救济”做法与WTO规则不符。这一裁决标志着中国在世界贸易争端解决中取得了具有重大意义的胜利。

一、诉美双反措施案

(一)本案的争端解决过程

美国商务部从2007年7月起，先后对原产自中国的圆形焊接碳素标准钢管(CWP)、薄壁矩形钢管(LWR)、复合编织袋(LWS)、非公路用轮胎(OTR)四种产品发起反倾销与反补贴合并调查。在以上调查中，美国商务部在确定正常价值以及计算倾销幅度时将中国视为非市场经济国家，并分别于2008年6月和7月裁定对来自中国的这四种进口产品征收反倾销税及反补贴税。2008年12月9日，中国向WTO争端解决机构(Dispute Settle-ment Body,DSB)提出磋商请求，认为美国裁决与GATT1994、《补贴与反补贴措施》(Subsidies and Countervailing Measures，SCM)、《反倾销》(Anti-dumping,AD)协议以及《中国加入世贸组织议定书》的部分条款不一致。由于磋商无果，中国申请设立专家组，2009年3月4日，WTO总干事确定组成专家组。

鉴于此次争端的复杂性，专家组程序多次修改了时间表，最终于2010年10月22日给出专家组报告。该报告大部分肯定了美商务部的原有判决，并且，虽然承认了非市场经济计算方法下“双重救济”存在的可能性，但认为中国申请中所援引的SCM条款并不能成为否定美国判决的依据。

2010年12月1日，中国针对专家组报告中关于“公共机构”(public body)、“专向性”(speci―ficity)、“利益基准”(benefitbenchmarks)以及“双重救济”(double remedies)的某些法律解释向世贸组织上诉机构提起上诉。2011年3月11日，上诉机构针对中国提起的上诉做出上诉机构报告(WT／DS379／AB／R)。裁决报告否定了专家组此前对“公共机构”做出的定义，了专家组在此基础上做出的判定，支持中方相关主张，认定美商务部将中国国有企业和国有银行定义为“公共机构”，并据此采取双反措施的做法与SCM协议不符。在“双重救济”问题上，上诉机构同样了专家组此前的判定，认为美商务部对中国产品在基于“非市场经济方法”采取反倾销措施的同时运用反补贴措施，存在“双重救济”的情形，进而导致对来自中国的产品不当征收反补贴税，与世贸组织规则不符。

(二)我国被调查产品及其双反税率分析

1.被调查四种产品的生产及对美出口分析

我国被调查的四种产品对美年出口额(即美国年进口额)，如表1所示。可以看出，2005-2007年，除薄壁矩形钢管2007年有小幅下降外，美国对这四种产品的进口额逐年增长。其中，以圆形焊接标准钢管的增幅为最大，2007年进口额达到5.48亿美元，比2005年增加了1.56倍。2005-2007年是我国钢铁工业辉煌发展的年代，钢管业与钢铁工业同步发展取得了巨大的成果，其发展速度和技术进步的步伐都是史无前例的。2004年我国钢管行业发生了历史性的转折，结束了钢管总量供不应求依靠进口维持平衡的状况，由净进口国一举变为净出口国，并实现了连年的高速增长。在这种由进口转为出口并且出口额高速增长的情况下，如果不合理分散出口方向，那么就容易引起发达国家行业协会等组织的关注，从而提出反倾销、反补贴调查的申请。这一点值得我们反思和注意。

在被调查产品中，对美出口额较高的另一产品是非公路用轮胎，虽然出口额较大，但增长率呈现下降趋势。2005年对美出口2.33亿美元，2006年增长率达到46％，而2007年对美出口为3.60亿美元，较前一年度增长6.2％。非公路用轮胎主要应用于工程机械、农业等方面。近年我国轮胎产业迅猛发展，2006年全国轮胎产量已增至4.3亿条，仅次于世界第一位的美国，其中三分之一以上用于出口。由于我国轮胎生产企业数量较多，并且在企业规模、技术装备、产品质量等方面参差不齐，就会产生许多低端小企业盲目采取价格竞争方式的情形，从而引发国际贸易摩擦。在四种产品中，矩形钢管和复合编织袋属于年出口额相对较低的，2007年对美出口分别为0.38亿美元和0.5亿美元。山东省是我国复合编织袋的主要生产和出口地，而美国是山东口岸复合编织袋出口的第二大市场，美国征收高额双反税后，大部分企业只能选择退出美国市场，转向其他出口市场，这就潜在了引发反倾销、反补贴连锁反应的风险。

2.双反税率的裁定及其对出口企业的影响

美商务部对我国四产品裁定的反倾销税和反补贴税如表2所示。其中需要注意的是，美国在对进口产品征收反倾销税时，对于非市场经济国家可根据其各自产品的倾销幅度采用单独的反倾销税率，这就是分别税率政策。但其前提是应诉企业必须能够通过回答美商务部反倾销问卷的方式，证明其出动在法律和事实上不受政府控制。因此分别税率有三种情况：(1)对于能做出此种证明并被单独调查的企业(通过抽样确定的强制应诉企业)，给出各自的税率；(2)对于能够做出此种证明但未被单独调查的企业(非强制但自愿应诉的企业)，给予由单独调查企业税率计算出的加权

平均税率(单独税率)；(3)对于未，通过证明的企业以及其他未参加应诉和此测试的企业，只能获得根据不利信息确定的惩罚性的统一税率。表2中列出了在反倾销和反补贴调查下被强制应诉企业的税率，以及适用于中国其他相关企业的税率。首先应注意到的是，在矩形钢管的反倾销调查下，只有264.64％的中国统一税率，并没有适用于非强制自愿应诉企业的单独税率。这说明，该产品的主要生产或出口企业，并没有积极应对反倾销调查自愿应诉，从而获得了较高的反倾销税率。其他三种产品均列有中国统一税率及单独税率，可以看出单独税率普遍低于统一性税率，标准钢管、复合编织袋和非公路用轮胎的单独税率分别为统一税率的81％、70％和4.5％。与统一税率相比，尤其以非公路用轮胎的单独税率最低，此外生产该产品的强制应诉企业最终确定的税率也并不高，特别是徐州徐工轮胎获得了0％的反倾销税。这从客观上说明了不论是强制应诉还是自愿应诉，正面积极地应对反倾销调查就可以在一定程度上占据主动型，这是我国出口企业应该树立的基本应对态度。

从反补贴税来看，复合编织袋生产或出口企业获得的税率明显高于其他产品，结合其企业的实际应诉情况可知，除淄博艾福迪塑料包装有限公司因积极应诉获得了29.54％的最低税率外，其他未应诉及中途退出应诉企业均被确定了超过200％的反补贴税率。多数企业未积极应诉是因为复合编织袋的生产企业比较分散，缺乏相关行业组织进行指导、协调和沟通；另一方面，应诉费用相对较高，对于某些小企业，即使应诉成功，降低的关税也未必能抵销相关费用，这引申出出口企业参与双反应诉的资金成本和时间成本的问题。以非公路用轮胎生产企业为例，2008年9月，河北兴茂及其母公司美国GPX国际轮胎有限公司了美商务部的双反终裁，直至2010年8月美国国际贸易法院才认定美商务部未妥善处理双反重复征税问题，要求其终止反补贴税令。除时间成本外，此类跨国法律案件也要支出大额的资金费用，并非所有企业都能够持续承受。总的来看，双反税的合并征收会恶化我国企业的出口环境，限制我国具有比较优势产品对美出口，从而保护美国相关产业及工人的利益，但是这种重复计算从根本上违背了公平竞争的原则。我国相关政府部门及民间行业协会应加强信息披露、沟通指导能功能，注重政府、行业协会、企业三方的有效及时沟通，积极应诉，依法抗辩。

二、“公共机构”辨析

在中国诉美双反措施案中，上诉机构报告根据SCM协议第1条第1款(a)对“公共机构”的界定以及第10条和第32条第1款对反补贴适用的规定，了美商务部以政府所有权为依据认定某些中国国有企业向被调查企业供应钢材、橡胶和石化产品等中间投入构成“公共机构”。同时了美商务部认定中国某些国有商业银行向被调查企业提供贷款构成“公共机构”。根据SCM第1条第1款可知，判断一项补贴存在与否必须考察三个基本要素，即“补贴的提供者”、“财政资助”及“授予一项利益”。而补贴的提供者必须是成员方领土内的政府或公共机构，由私人或私营机构提供的资助和扶持不属于该协议管辖范围，但是如果政府通过筹资机制或私营机构来履行上述政府职能，则所涉资助也被视为SCM所定义的补贴。

这里就涉及到“公共机构”认定的问题，如果将我国国有企业和国有商业银行认定为公共机构，那么它们提供的财政资助就可能构成补贴，以这种不合理的标准来判别的话，我国出口产品中将会有很大一部分被认定为存在有补贴。因此，美商务部对我方公共机构的判定就显得至关重要。我方在抗辩时援引了国际法委员会在判例中对公共机构的法律解释，并指出美商务部将公共机构理解为由政府控制的实体并据此判决是对该术语的误读。事实上，政府所有权或者政府控制并不足以构成认定“公共机构”的充分条件，对于中国，“公共机构”的判定特征应是被政府授权从事政府职能性活动的实体。因此，中国国有企业提供的中间投入品、国有商业银行提供的贷款，都不应视为由“公共机构”提供的财政资助。总之，任何一个组织机构在一定情况下都有可能成为补贴的提供者，判断的关键就在于其涉案行为是“政府行为”还是“私人行为”。显然，SCM协议要约束的是政府行为而不是私人行为。当然，政府的身份也可以是多样化的，它既可以市场竞争者的身份行事，也可以市场管理者的身份行事。在自由市场经济的前提下，若援助提供者本身是市场竞争者，那么该援助行为本身就可以构成正常市场竞争的一部分。

三、“双重救济”辨析

事实上，当对同一进口产品同时施加反补贴税和反倾销税时，“双重救济”就可能会产生，并且其不仅仅描述这种情形，更重要的是要表达重复计算的含义，在重复计算时，将会对同一项补助抵消两次。“双重救济”很有可能发生在用NME方法计算倾销边际的时候。由于和市场经济国家相比，非市场经济国家通常被认为其价格是或生产成本是扭曲的，因而不以其国内价格和成本作为衡量正常价值的基础。对来自N／VIE国家的产品进行反倾销调查计算倾销边际，比较出口价格与正常价值时，不以该商品的国内售价为准，而是选择第三国国内价格或替代国生产成本作为计算基础。如果被调查国国内价格和成本低于替代国，并且被认定倾销存在，那么补助金额就是替代国价格与出口价格之间的差距，而这一差距也自然包括了由于相对较低的国内价格和成本导致的被调查国价格与替代国价格之间的差异。如果又对该产品的国内补贴征收反补贴税，那么实质上就是对同一补助进行了第二次抵减。Kelly(2010)对反补贴和反倾销同时实施的情形进行了经济学分析，其分析结果表明，如果二者同时实施并且后者使用替代国方法确定正常价值，则会导致双重惩罚，从而违背了AD协议和SCM协议中要求征税额度不得超过实际倾销和补贴金额的规定。

根据SCM协议第19条第3款：“当一种反补贴税是针对某种产品而征收时，这一反补贴税应以适当的税率”。GATT1994第6条第3款也明确表明，反补贴税的征收金额不得超过补贴的估计金额。上诉机构裁决报告了此前专家组认为不存在“双重救济”的原有结论，主要依据就是SCM协议第19条第3款，并同时指出协议的10、19.1、19.2、19.4、21.1、32.1等条款有助于该条款的正确理解，处以“适当税率”即不应重复计算。否定专家组对GATT1994第6条第5款的司法解释是本案的关键，该条款指出“任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时，不得同时征收反倾销税和反补贴税以补偿倾销或出口补贴所造成的相同情况”。专家组认为该条款中只声明不允许补偿出口补贴的反补贴税和反倾销税并征，但并未禁止补偿国内补贴的反补贴税和反倾销税并征。上诉机构明确指出，这是对条款的机械的、背道而驰的理解。该条款的重点在于“相同情况”一词，即指补贴和倾销在同一补助下被认定，如果同时征收两种税，就会造成补偿或抵减两次的情况。

四、结语

我国遭受反倾销、反补贴合并调查是从2006年11月美国对中国产铜版纸的双反调查开始的，从那以后主要贸易伙伴对我国产品双反调查的案件数量逐渐增多。产品范围也扩展至多种产业，这些产品涉及造纸、化工、冶金等行业，占据我国输美产品较大份额，且在美国市场竞争力较大。双反调查及其双反税率的确定，在客观上会造成限制我国具有比较优势产品对美出口的结果，并且出口企业如果应对不当、盲目转向其他出口市场，就潜在了引起连锁反倾销、反补贴调查的风险。对于出口企业来说，应对此种国际贸易摩擦诉讼，需要承担高额的时间和资金成本，同时需要及时的信息渗透以及规范的法律支持。这就要求政府、行业协会、企业三方面的有效合作，加强协调，依照国际组织相关法律维护我国企业的合法权益，抵制不公平贸易。与此同时，相关出口行业应加强行业自律，避免低价竞销，给予积极引导，努力开拓新市场，减少市场过度集中造成的风险。由于美国是判例法社会，所以此次上诉对我国抗辩的肯定，对于处理今后相似摩擦案件具有十分重要的借鉴意义，应对其透彻研究分析，灵活运用，从而更有力地维护我国出口企业的整体利益。