公众参与自然资源管理的实践模式

摘要　在自然资源管理过程中引入公众参与是为了满足公众自身利益，提高决策的科学性，最终达到自然资源效率提升和可持续利用的双重目标。选取发达国家和发展中国家具有代表性的典型案例，进行对比分析；侧重于主导发起主体的不同，归纳出三种参与模式，进而对模式特点、模式间比较以及模式的整体演变过程进行阐析；以发展中国家中国为例，提出在中国实施公众参与自然资源的措施建议和路径导向。结论如下：①发达国家公众参与自然资源管理模式呈现出参与行为的法律化、参与主导的非政府化、参与意识的增强化和参与主体的广泛化特点，而发展中国家的参与模式则呈现出参与主导的政府化、参与意识的淡薄化和参与途径的单一化特点；②依据发起主体不同，公众参与自然资源管理的模式分为政府主导发起型参与、非政府主导发起型参与和公众自觉发起型参与，并按照参与认知水平的提升而不断演进；③在中国实施公众参与自然资源过程中，要提升公众参与认知水平，强化法律保障建设，转变主导发起者角色，拓宽参与途径，从而实现自然资源的可持续利用。

关键词公众参与；自然资源管理；实践模式；案例研究

中图分类号C931.2文献标识码A文章编号1002-2104(2012)07-0172-05doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.07.028

随着我国经济的高速发展，自然资源的有效利用与保护问题的重要性日益凸显，市场与政府的调控机制有时无法发挥最优协调作用，因而公众参与作为一种合法参与决策、施政行为逐渐倍受重视。国内外学者在对森林资源、水资源、能源、矿产资源乃至再生资源的管理研究中揭示出公众参与的重要性，公众参与作为一种信息交流过程有助于决策制定者更好地理解参与过程，有利于管理信息的搜集和共享，促使利益相关者直接参与计划和决策的制定［1-2］。公众参与有利于提高自然资源管理决策制定的科学性和公平性，近些年来，政策制定者、专家或者利益代表者逐渐在公众决策问题上例如资源管理、规划方面共同发挥着合作决策作用［3-4］。公众参与自然资源管理过程体现出公众对自然资源的保护意识，参与式管理有助于培养公众可持续利用资源的价值观，使公众在参与过程中自觉意识到自然资源的稀缺性和保护资源的必要性。

公众参与自然资源管理的研究在我国兴起较晚，相对于发达国家成熟的参与模式和成功的参与实践而言，我国在公众参与自然资源管理的具体参与模式和途径还亟待完善，而这一过程则需要从发达国家成功的实践成果中汲取经验。因此，本文从实践角度出发，对发达国家和发展中国家公众参与自然资源管理领域的典型案例进行归纳总结，从参与主导发起者、参与意识、参与途径、参与主体和法律保障等方面进行对比分析，总结归纳出三种不同主导型参与模式，并就模式特点、模式间比较以及演进过程进行一系列分析，以期通过案例对比研究，对我国实施公众参与自然资源管理提供可借鉴措施和路径导向。

1国内外典型案例对比研究

国内外许多国家在公众参与自然资源管理领域均有一些成功案例，但不同国家的实践模式多有不同，因无法将各个国家的实践成果一一枚举，故本文按照发达国家与发展中国家进行实践模式对比分析。

1.1发达国家公众参与自然资源管理的案例背景

早在1979年，美国环保署就在其颁布的法规中指出公众参与公共决策的重要性，并就公众会议、咨询小组、许可证实施细则、财政资助协议等做出相应规定；2003年，美国环保署制定了《公众参与政策》，就促进公众参与提出了一系列要求［5］。

匈牙利的圣安德烈城为了协调不同需求，在1997年1月提出土地利用整体计划，该计划由Gooncool环境协会承担，为了保证当地政府和主要土地利用部门的有效合作，在倡议阶段举行了一次圆桌会议，并就土地利用计划的每个主要决定达成一致［6］。

卢小丽等：公众参与自然资源管理的实践模式中国人口·资源与环境2012年第7期管理委员会模式是西方国家在自然资源管理中多采用的公众参与模式，管委会在公众参与过程中会提供顾问支持，公众通过参与管委会组织的论坛活动将自己对自然资源管理的具体建议和想法呈交给管委会［7］。澳大利亚的Grampians Wimmera Mallee委员会致力于运用公共咨询在给公众提供服务时，使公众获得参与决策的机会，然后自觉地参与循环用水战略的实施过程［8］。

在奥地利圣珀尔腾，通过对女性参与者进行访谈来搜集有关利益相关者动机和行为信息，逐渐改进原有制定的公众参与水资源管理过程；通过焦点小组内的参与性讨论和情景工作团队的参与决策，使各利益相关者将公众参与讨论过程看做自愿参与过程，从而有利于水资源管理［9］。

1.2发达国家公众参与自然资源管理模式的特点

西方国家在早期工业化进程中，人口增加、大规模工业生产造成大量自然资源掠夺式消耗和生态环境的严重破坏，国外学者已经认识到自然资源的稀缺性和资源效率提升的重要性。因此，发达国家在公众参与自然资源管理的初始阶段，重视运用法律手段来规范参与行为；随着公众参与意识的增强，社会团体、管委会、协会乃至社区组织的建立，非政府组织开始尝试号召组内成员参与资源管理；与此同时，国家层面上的鼓励和宣传，也使诸多发达国家如日本、英国、德国等国的社会公众开始自觉地对生活中耗用的自然资源进行管理。

综上所述，发达国家公众参与自然资源管理模式有如下特点：①参与行为的法律化：整个参与行为在国家法律层面上给予明确规定和保障；②参与主导的非政府化：参与主导者逐渐由政府过渡到非政府组织，直至公众自觉参与；③参与意识的增强化：由最初的探索性和感召性参与逐渐转变为自觉参与，这一转变过程主要是受参与意识增强影响；④参与主体的广泛化：随着非政府组织的介入，参与主体队伍也随之扩大，特别是社区参与被公众广泛接纳后，社会间的互动性参与几乎覆盖全部公众。

1.3发展中国家公众参与自然资源管理的案例背景

印度、印尼的森林资源参与式评估过程是在政府号召下完成的，当地政府确定具体的调查评估对象，召集村民参与讨论、勘探、绘图、达成意见共识。整个参与过程有利于公众切实了解森林资源的使用情况，有利于森林资源的可持续利用和管理，为资源管理者提供更为有效的评估和管理方法［10,11］。