军队干部职务消费“异化”问题探析

【摘要】 本文在提出军队干部职务消费“异化”概念的基础上，阐述了其主要表现形式，对产生“异化”行为的原因进行了分析，提出了军队干部职务消费制度化、效益化、货币化、公开化等规范军队干部职务消费行为的设想。

【关键词】 军队干部 职务消费 “异化”

军队干部职务消费，是指军队干部这一特殊消费群体，在履行公务活动中，为了正常地行使其职权并履行其职责所发生的费用。军队干部职务消费，是军队各级组织的运行成本，通常包括接待费、交通费、通讯费、差旅费、学习考察费、会议费及各种必要社会交往活动和提供各种必要物质条件等费用的总和。近些年来，军队干部职务消费不规范，消费行为产生“异化”，既造成了国防资源的极大浪费，也滋生了日益严重的腐败现象。本文拟针对目前军队干部职务消费中的“异化”行为进行分析，就规范军队干部职务消费行为问题谈几点看法。

一、军队干部职务消费的“异化”及其主要表现

军队干部职务消费是一个“灰箱”。在这个“灰箱”中包含着三个层次的内容：一是处在某一个特定职务上的军队干部在履行公务时必需的消费，这无疑是一种正当消费，没有它公务活动的操作平台就失去了经济支撑，所有的工作就会陷于瘫痪；二是履行公务需要，但不需要那么多或那么奢侈的过度消费；三是不属履行公务需要而是利用职务之便或假借履行公务名义用于满足个人需要的假公济私的纯粹个人消费。我们把第一种情况称之为规范的军队干部职务消费行为，把后两种情况称之为军队干部职务消费的“异化”。在现实工作生活中，军队干部职务消费“异化”行为主要表现为以下情形。

1、公车消费问题突出

公务用车作为军队干部职务消费中的一部分本来是合情合理的事，但少数干部将职务消费等同于职级待遇，公车消费问题比较突出。一是超标超编购车换车。公车已成了身份和地位的象征，各单位极尽所能，有条件的要购车，没有条件创造条件也要买车，甚至违反规定购配小汽车。有的走上领导岗位第一件事就是换车，前任领导留下的车再好，不换也觉得不过瘾，只有坐上高档车，才感到有面子。二是公车私用。公车是用来办公事的，但一些领导干部常常用公车来办理私人的事。如有的用公车来迎亲送往，有的用公车钓鱼接送老婆孩子，外出旅游兜风等，四处可见公车私用的影子，且因私而用的维修费、汽油费全由公家买单。

2、公务接待严重过度

公务接待是军队干部职务消费的重要内容之一，也是经常性的工作。但是，一些干部将公务接待理解为在“公”字名义下搭建的彼此提供大到工作交往小到私事开绿灯的平台。在一些单位，“来客一两个陪客十多个”，“有事没事喝一盅”等现象十分普遍。一是超标准接待。上级来人检查、指导、调研，本属正常工作往来，但上级部门掌握着很多资源和权力，为了争取相应的资源和利益，下级自然投其所好，尽可能提高接待规格。迎来送往，前呼后拥，吃尽地方特色，返程满载而归。二是私餐公请。在公务活动中，由领导出面宴请和陪同吃工作餐本是件正常的事，但是一些领导干部却把交友餐、家庭餐甚至是老婆孩子兄弟等亲戚的交友餐、生活餐也以公款报销。不仅上级来人要接待、外地来宾要接待，同学同事战友之间相互用公款吃请也非个别现象。

3、公款旅游、送礼盛行

军队干部中少数人以职务消费为名，行弄虚作假、虚报冒领、贪污侵占之实，把职务消费变成了一些腐败问题的藏污纳垢之所。一是公款旅游成潜规则。近些年，明目张胆用公费出国（境）旅游及国内游山玩水已不多见。一些单位和个人以外出学习、出国考察、研讨交流为名，把公费旅游巧妙地隐藏在公务活动之中。二是公款送礼成普遍现象。为了拉关系、讨好上级领导，或者为了取得好的考核监督成绩包括职务晋升，一些干部常常借节日之由给上级领导送礼品、礼金、购物卡等，而花费款项全由公家报销。

4、豪华办公不计成本

全军对豪华办公楼的兴建禁令不断，但各单位违规超标修建办公楼之风却愈演愈烈。有的领导为了个人的“政绩”，往往只考虑建设项目的社会效益，而忽略其军事效益和经济效益，很多单位追求独立的院落、豪华的办公楼和完备的后勤服务系统，搞大而全，不注重资源的利用与共享，相互攀比兴建楼堂馆所和超标准装修办公用房。这不仅是国防资源的一种巨大浪费，也势必影响整个单位甚至全军的建设和发展。

二、军队干部职务消费“异化”行为的原因分析

军队干部职务消费中出现的种种问题，成因错综复杂，其根本在于职务消费缺少标准、预算缺乏刚性、信息不公开透明等。

1、规章制度不完善，职务消费缺少标准

严格地讲，在军队干部职务消费领域，标准是职务消费的法规和监督控制的依据。但是，全军还没有专门规范军队干部职务消费的规章制度，约束干部职务消费行为的规定都是散见于各种规章制度当中，没有形成完整的系统。而且，现行的经费标准不能很好地兼顾不同地区和执行不同任务部队的差异。有的规章制度制定的时间较久，已经是“名存实亡”。职务消费用多用少，用在哪里，全凭一把手一句话。假公济私的个人消费、过度的职务消费都由军队“买单”，而且在“实报实销”制度下，只要有发票都能从财务报销，没有明确的标准来考核支出是否是因履行公务发生的，这是造成种种职务消费“异化”行为的一个重要原因。吃的开成办公用品，用的可以开成资料费，礼品、旅游费可以开成会务费。对一部分人来说，发票成了取之不尽、用之不竭的“摇钱树”。

2、预算缺乏刚性，成本效益观念淡薄

预算约束的缺失是职务消费问题中的制度根源。军队长期以来，实行的是“投入式”预算管理模式，预算柔性有余刚性不足，预算支出的用途与计划或活动的结果没有关系。预算的执行又标准不一，在预算执行的过程中缺乏公平刚性，有着很大的弹性空间，往往是“会哭的孩子有奶吃”，致使一些单位和部门领导在工作中不计成本。预算外经费虽然实行了“收支两条线”管理，但仍有一些单位擅自扩大成本性开支范围、虚列成本性支出或私设“小金库”，使得领导干部一些不正常消费有了列支渠道。更何况减少职务消费费用、降低职务消费规格并不能直接给各级干部带来物质回报和晋升机会。因此，少数人往往只是追求个人控制权的最大化而不关注成本。

3、信息不对称，难以实施有效监督

由于职务消费往往都有其合理性和合法性，消费的主体大多是领导干部和其他掌握一定权力的公务人员，只要有职务就有职务消费，加之信息和权力的不对称，使职务消费中存在的不规范问题带有一定的隐蔽性，难以界定和发现。领导究竟做了多少事报了多少发票，是为什么事情而报的发票，哪些是合理的，哪些是不合理的，有没有什么“猫腻”，除领导和其“自己人”外，其他人往往无从得之。容易形成“上级机关监督不到，同级机关监督不了，内部监督走形式，群众监督难落实”的局面，出现监督“死角”，以致职务消费中的腐败问题多处于隐性状态，无法得到及时查纠和解决。

三、规范军队干部职务消费的对策措施

要纠正军队干部职务消费中的“异化”行为，规范军队干部职务消费，必须标本兼治，加大改革军队干部职务消费的力度。我们应该坚持“透明行政”，走“阳光消费”之路，让职务消费这个“灰箱”在公众视野之下难以立足。至于具体路径的选择，可以以“四化”为切入点，即做到军队干部职务消费的制度化、效益化、货币化、公开化。

1、军队干部职务消费的制度化是破除职务消费桎梏的前提

失去监管和制约的职务消费，终将导致腐败。要按照军队运作规律和军事经济规律，逐步建立一套机制完善、运作规范、措施得力的管理制度。一套良好的、实施彻底的、监督得力的制度，可以规范军队干部职务消费行为走向合理化、科学化。对与职务消费有关的制度，有漏洞的要加以补充完善，不具体的要加以细化。对那些明显不适应当前经济发展水平，或不切合实际的制度规定，如出差住宿、公务接待用餐等费用标准尽快修订完善，以堵塞因制度无法执行而形成的漏沿。标准要尽量与地方接轨，尽可能减少军地反差。同时，要增强预算的刚性。一方面，在预算编制上，将预算内外资金统一纳入预算管理，断绝单位“小金库”来源。要严格界定各项费用名目的内涵，通过费用的具体化和细化避免一费多名、巧立名目，保证预算编制的准确性。另一方面，在预算执行上，要强化法规意识，职务消费必须以预算为前提，从源头上杜绝消费的随意性及使用目的的模糊性。

2、军队干部职务消费的效益化是职务消费改革的根本目标

在社会主义市场经济条件下，成本―收益分析理应成为一种普适原则。同样，作为军事财政支出的一个重要项目，职务消费的使用也应该遵循成本―收益分析的基本原则，只有收益大于成本的军事财政支出才是可行的。效益化要求军队干部在进行职务消费时要做一个经济学中的“理性人”，具备成本意识，追求效益最大化。需要强调的是，由于军队的特殊性，首先需要考虑军事效益，其次才是社会效益和经济效益。

3、军队干部职务消费的货币化是破除其弊端的一个可行方案

所谓“职务消费货币化”，即按职务的需要，把在公务活动中发生的费用，不再采取由单位报销的方式，而是通过津贴形式，计入个人工资，无论超支还是结余，全由支配者自己调整。职务消费货币化有利于规范开支、节约成本、降低消费，对于从根本上堵塞漏洞，防范职务消费中的腐败具有积极作用。一要界定范围，明确内容。要以消费支出是否与公务有关为原则，明确划分职务消费和个人消费界线。要根据本单位、本部门实际，对各级各类职务享受什么样的待遇加以明确。二要设定标准，限制额度。要根据职务、分工、实际工作量和岗位特点，区别不同部门、不同单位、不同职务，实事求是地确定。既要保持标准的相对稳定性，又要根据部门、岗位的职能调整和当地经济发展情况，适时调整相关职务消费标准。三要规范程序，方式多样。比如，按照级别发放交通补贴，需用公车时按里程、车型交纳费用。对于接待费、差旅费，可根据工作、职务级别和物价水平核定标准，定编定额。将通讯费补贴纳入工资收入，在行政消耗性开支中一律不予报销，等等。

4、军队干部职务消费的公开化是克服其弊病的根本途径

凡是信息不对称的地方，就难免滋生腐败。职务消费的隐性化、不透明，必然会导致其成为“灰箱”，最终变成黑洞。欲堵住这个黑洞，就必须要走阳光消费之路，实行内部公开，让职务消费接受广大官兵的监督。即除国防和军队建设以及政策法律规定需要保密的职务消费内容外，其他职务消费在一定范围内公开。将不公开的内部账目公开，将原来私底下进行的消费变为阳光消费，这是防止职务消费中腐败问题的一个重要举措。同时，要充分发挥纪检、审计等部门的监督作用。将军队干部职务消费列入纪检工作范围，定期检查军队干部职务消费情况，发现问题，及时整改。将职务消费审计工作纳入军队效益审计范围，从合理利用、有效节约资源的角度，对职务消费的经费筹措、支出、使用与效果等进行全方位的审计监督。