乡村信贷发展难题及策略

农村小额信贷是为农村低收入阶层和弱势群体提供的额度较小的以反贫困、促发展为基本宗旨的信贷服务，是重要的金融制度创新和金融方法创新。自1993年至今，作为国际扶贫经验有效尝试的农村小额信贷模式被引入我国并得到推广已有十余年。这十余年，农村小额信贷在激活农村金融的资源配置功能、增加农户收入、帮助农户脱贫致富、带动农村经济等方面发挥巨大作用。自1999年来，在我国政府的重视和推动下，小额信贷在农村迅速发展并达到高潮。根据中国银行业监督管理委员会的统计，截至2006年底，全国97%的农村信用社开办了农户小额信用贷款，近60%的农村信用社开办了农户联保贷款，农户贷款余额为9197亿元，获得农户小额信用贷款和农户联保贷款的农户数为7072万户，占有贷款需求且符合贷款条件农户数的57.6%，占全国农户数的31.2%［1］。然而较之于一些国家小额信贷模式的成功实践，我国的小额信贷发展在独特的国情下却面临诸多的困境和问题，发展道路并不顺利。当前我国农村小额信贷市场的主要参与者是农户、正规金融组织和非正规金融以及政府，这三方参与主体的协作和配合直接关系到农村小额信贷市场的顺利发展。但从实际情况来看，这三方参与者并未形成积极协作和有序的局面，都遇到了诸多困境。

一、我国农村小额信贷市场的发展困境

我国农村小额信贷市场主要由农户、以农村信用社为主的正规金融机构和民间金融以及政府组成。有金融需求的农户构成小额信贷市场的需求群体，而农信社和民间金融是农户可以选择的小额信贷的供给方。政府是农村金融市场的管理者和监督者，是协调供需双方的中间人。

（一）需求方面

1.正规金融市场农户参与度低

农户是农村小额信贷市场的重要主体，也是小额信贷“扶贫”的主要对象。没有农户的积极参与，小额信贷市场就没有需求，小额信贷业务也无从发展。然而从实际看来，农户参与小额信贷市场的积极性比较低，尤其是正规金融市场（主要是农村信用社）的小额信贷业务，农户的参与度较低。据湖南省农调队和江西省农调队的资料显示，样本中两省2003年从银行和农信社得到贷款的农户分别为218户和120户，分别占被调查农户的5.9%和4.9%（转引自李命志，2004）；调查数据显示，农户对目前信用社所提供的贷款产品的需求较低，只有35.7%的样本农户存在正规信贷需求［3］。农户对小额信贷市场的参与低，并非农户对小额信贷没有需求，而是当前正规金融机构的小额信贷产品的设计不切合农户的实际借贷需求，比如说小额信贷的贷款额度小、贷款期限短等等。另外，正规金融机构对小额信贷产品贷款对象的设计更倾向于贷款给固定资产和非农经营收入比重较高的农户，同样有贷款需求的中低收入者很难具备正规金融机构的贷款资格，这也是导致中低收入的农户在正规金融市场参与度低的重要原因。

2.农户贷款违约度高

农村小额信贷完全基于农户信用而采用无抵押和担保的方式向农户提供额度较小的贷款支持，农户的个人信用直接关系到贷款能否按期如数偿还。但是在现实中，由于农户的信用意识淡薄以及缺乏合理的制度约束，尤其是个人信用制度的缺失，导致小额贷款的违约率较高。例如，据对江西省新余市6个乡（镇）农村信用社2005年的调查，农户主动还本付息的占比为20%~30%；有45%左右的农户不愿意按时还本付息，只是在信贷员上门催收时，才会付息转贷；有15%左右的农户改变贷款用途；有5%左右的农户恶意欺诈农村信用社，骗取贷款。农户贷款违约度高的原因主要有两种：一是农业“靠天吃饭”的弱质性和高风险型，由于自然灾害或者市场因素导致贷款农户确实无力偿还贷款。二是信用贷款的无抵押担保的模式，由于农民缺乏信用约束，导致个别农户故意逃欠贷款。

3.农村小额信贷的瞄准目标偏离

农村小额信贷正是基于赋于穷人信贷权利的思想，希望通过金融资源的重新配置帮助中低收入者摆脱贫困。可见，作为重要扶贫方式的小额信贷理应专注于服务穷人、帮助穷人的目标和责任。然而根据学者的实际调查研究，农村小额信贷实际目标已经偏离，能够得到小额信贷服务的是农村中较富裕的农户，而更需要这种权利和服务的中低收入的贫困人口却被排除在信贷服务之外，而且这种情况有愈演愈烈之势。刘西川等基于“中国农村微观金融研究课题组”2005年组织的三省（区）非政府组织小额信贷项目区农户调查的数据发现，小额信贷项目的实际瞄准目标已从低收入户、中等偏下收入户上移到中等收入户和中等偏上收入户，甚至高收入户（刘西川，2007）。其中原因，一方面是正规金融机构的小额信贷业务的市场设计把没有偿还能力的农户排除在外，造成这种“垒大户”的现象。另一方面是中低收入的贫困农户没有形成对小额信贷的有效需求。

（二）供给方面

1.农村信用社商业化和垄断的低效率

我国农村小额信贷市场中，能够提供小额信贷产品的正规金融机构只有农村信用社一家，尽管近些年也有一些NGO（非政府组织）进入小额信贷市场，如邮政储蓄、小额信贷公司等，但这些机构才刚刚起步，市场份额非常有限，结果就形成农村信用社事实上的垄断地位。资料显示，1997—2003年，农村信用社农业贷款余额占金融机构农业贷款余额的比例从近54%升至84%［3］。我国农村金融改革一直围绕农村信用社的改革展开，但是农村信用社的改革并未使之回归“信用”之实，反而使之日益趋近追求利润最大化的商业机构。农村信用社的商业化特征以及其在农村小额信贷市场的垄断地位限制了农村小额信贷市场的发展。一方面，农信社体制改革倾向于商业化、追求利润，使资金流向相对收益率较高的非农部门，而对于管理难度大、经济效益差的小额信贷业务农信社更加缺乏服务动力，使小额信贷的瞄准目标越来越偏离“扶贫”对象。另一方面，农信社的垄断地位导致经济效率、服务效率的低下和创新能力下降，同时也限制了农村小额信贷市场竞争机制的形成。已有的研究表明市场准入管制和垄断降低了农信社的信贷产品创新和有效率投入的积极性。

2.小额信贷的可持续性差

农村小额信贷的可持续性差，表现在小额信贷成本高、风险大、收益低。据统计，在中国运行最好的小额信贷机构职能获得7%—9%的资产回报率，而政府小额信贷的资产回报率只有2%［4］。一方面，农村信用社提供小额信贷服务的放贷成本高，导致农信社小额信贷业务的收益偏低，甚至亏损。小额信用贷款额度小、笔数多，且农户居住地偏远、分散，农信社承担着绝大部分农贷业务，人力物力有限，对小额贷款贷前调查困难，调查成本高，一定程度上影响了贷款质量。对贷后跟踪管理和收贷也较为困难，信贷员经常爬山涉水，又找不到农户，对信用差的农户，成本费用高，往往得不偿失（课题组，2008）。另一方面，小额信贷放贷风险大、收贷困难，造成信用社的不良资产增加。小额信贷针对的客户群体是贫困农户，他们往往是没有抵押的，再加上农民都是靠天吃饭，自然灾害和市场的风险使得了农户贷款的违约率和拖欠率较高，进而农信社就承担着较高的贷款风险，严重挫伤了农村信用社发放“小额贷款”的积极性，制约了小额贷款业务的可持续发展。

3.民间金融的替代明显

前面分析到，农户对于以农信社为主的正规小额信贷市场的实际参与度较低，而农户对于金融服务的实际需求是很大的。对于无法从农信社提供的金融服务中得到满足的农户就主要依靠民间金融的方式解决。民间金融的制度安排迎合了农民需要，大大降低了农民参与金融交易的交易费用。实际上，民间借贷在中国的小额信贷市场中占有很大的生存空间和盈利空间。如农业部农村经济研究中心2003年对安徽18个村的271个农户问卷调查显示，524笔借款中16%来自信用社，79%来自民间借贷。2005年四川社科院对省内243户调查也表明，通过农村信用社和民间借贷方式借款的比例为33.5%和66.5%，民间借贷成为农户融资的重要来源。另据国际农业发展基金的研究报告，我国农民来自民间金融市场的借贷大约为来自正规金融市场的4倍，对于农民来说，民间金融市场的重要性要远远超过正规金融市场（IFAD，2001）［5］。2005年中央银行的《2004年中国区域金融运行报告》中推算“我国民间融资规模为9500亿元，占中国GDP的6.96%左右”［6］。可见，民间金融在农村小额信贷市场的蓬勃发展对正规金融具有较明显的替代效应。

（三）政府方面

政府在农村小额信贷市场上扮演重要的角色，一方面政府是农村小额信贷市场重要的参与者，另一方面又是管理者和监督者。政府的双重角色以及由此引发的双重标准成为制约农村小额信贷市场发展的重要原因。

1.政府金融管制的负面效应

作为正规金融机构的农村信用社操作的小额信贷实质上属于政府干预下的金融活动。2005年10月，央行宣布贷款利率上限放开，被认为是利率市场化的重大措施，但对城乡信用社的贷款利率仍实行上限管理，最高上浮系数为基准利率的2.3倍。政府对信用社的利率管制给农村小额信贷市场带来较大的负面效应。一是对于农信社来说，行政性的低贷款利率难以覆盖其经营成本和贷款风险，使得农信社更加不愿为中低收入农民提供服务。二是实际中，针对利率上限的管制大多数农信社都采取“一浮到顶”的对策，政府的试点政策成为农信社高息揽储和高息放贷的工具。三是行政干预下的低利率机制不利于小额信贷市场的公平竞争，导致“市场挤出”现象发生，阻碍了小额信贷机构多元化发展。

2.二元结构下的歧视政策

我国农村金融市场具有二元结构的特征，一是农村信用社在农村正规金融市场的垄断地位，二是农村民间金融的蓬勃发展。政府对于唯一主要的正规金融组织农信社给予了多方面的政策优惠和直接的财政补贴。政府对商业性农村金融的经营损失有多种形式的补贴，一种是经营损失造成后的补贴——事后补贴，最新的例子是2003年农村信用社改革中，人民银行以发行1650亿央行票据形式兑付农村信用社50%的历史包袱；另外一种形式的补贴是事前补贴，即在农村信用社日常经营过程中的补贴——例如支农再贷款（周振海，2007）。相反，蓬勃发展的民间金融不仅不能得到政府给予信用社的各种补贴和扶持，反而遭遇法律空白。民间金融在农村金融市场的市场份额和盈利空间远远超过农信社，其必将成为小额信贷的主要力量。但当前的民间金融从法律角度来看仍处于无政府监管下的非法金融活动，不具有合法的金融服务资质和地位。

二、我国农村小额信贷市场的发展对策

农村小额信贷市场的发展需要农户、金融机构以及政府三方的相互协作、相互配合，因此要促进农村小额信贷市场的发展，需要从农户、金融机构以及政府三个层面同时入手，三管齐下，共同努力。

（一）需求方面

一要积极宣传，激励和增强农户的金融意识、创业意识，充分调动农户的积极性，才能更好的发挥金融制度的功能。二是建立农村个人信用档案，增强农户的现代信用理念，降低小额信贷的信用风险。三是要加强对农户的专业技能培训、创业帮助和投资指导。国际小额信贷成功经验表明，对农户借贷者的培训和指导是小额信贷成功的关键所在。农户获得较好的技能培训和投资指导，能够提高信贷投资项目的成功率，进而提高农户的偿还能力，降低小额贷款的风险。四是制定特别扶贫救济项目，扶助较贫困和最贫困农户。对于丧失劳动能力无法获得小额信贷的最贫困农户，政府必须承担起责任。

（二）供给方面

一方面是农村信用社的改革。一直以来，农村信用社的改革主要围绕制度和产权方面的改革，这当中忽视一个主要问题，无论农村信用社的改革方向如何，目的都是为了向农村、农户提供更好的金融服务，因此农村信用社的改革关键还是人才和管理的改革，农信社必须加快引进更多优秀的农业经济、管理、金融方面的人才，提高管理和经营水平，使之适应农村新形势，为农户提供更好的、专业的、贴心的金融服务。同时，农信社应针对农户信贷需求的现实特点，积极改进原有或开发新的贷款产品和服务方式，最大可能地释放农户对正规信贷的潜在和隐藏的需求。另一方面，鼓励民间金融的发展，促进小额信贷市场的合理竞争。民间金融的蓬勃发展不仅活跃了农村金融市场，补充了正规金融机构的空白，而且有利于建立多元化的农村金融市场。

（三）政府方面

明确政府责任，需要做好一减一增两个方面的工作：一减，要减少政府干预。小额信贷业务应是一种市场行为，政府应该减少直接干预。首先政府应放开对农村金融市场利率的管制，为金融机构的自主定价能力腾挪更大的空间。其次，降低农村金融市场的进入门槛，积极引导多种资金进入农村金融市场，尤其要积极支持和鼓励民间金融的发展，赋予民间金融宽松的政策和制度环境，同时赋予民间金融合法地位，给予其法律上的保障和监督。

二增，要增强政府职能。政策环境不完善是目前我国小额信贷发展的“瓶颈”。因此，一方面，对于小额信贷市场发展所需要的一些政策制度环境，政府必须加快建设，如配套完善的农业保险制度和农户小额信贷风险保障机制来抵抗自然灾害和市场风险对农业的影响；同时要积极创造良好的环境，引导更多优良的资源流向农村，比如教育、人才、金融等。另一方面，政府在减少对农村金融市场的直接干预时，要加强对农村金融市场的背后监管，避免遭受金融风险的损害。