浅议《电力法》的修改

摘要：《电力法》已经颁布实施十七年了，随着改革开放的深入，相应的条款也应当作适当修改和调整，笔者从供电企业的管理部门、规范执法权、交纳电费的优先权及产权归属等方面分析《电力法》修改的意义。

关键词：《电力法》；执法权；优先权；产权

中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）11-0-02

前言

《电力法》、《电力设施保护条例》及其实施细则等法律法规均是针对电力企业颁布的专门性法律或部门法律法规。这些法律、法规及条例的出台有其历史背景及时代要求，在实际工作中，这些法律、法规及条例面临着诸多困境，笔者认为《电力法》的许多条款已经不能满足时代的需要，是时候应该修改《电力法》了。

一、《电力法》于1995年制定，于1996年实施，至今已达17年，许多条款已经不能满足现阶段的需要，修订《电力法》的时机已成熟

（一）明确电力企业的管理部门

根据《电力法》第六条的规定，国务院电力管理部门负责全国电力事业的监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。2013年前，电监会是全国电力行业的监管机构，同时，在国家发改委下属存在国家能源局机构，而许多电力企业的一把手往往是副部级待遇，因此，在管理方面存在一定程度的难度，也势必会产生混乱。在2013年机构改革后，电监会撤销，由电监会及国家能源局组成新的国家能源局（还是在国家发改委下属）来主管全国的电力行业。

（二）事实上，各地的供电企业往往对上级的供电企业负责，基本上不对当地政府和有关政府部门负责。因为供电企业本身存在着垂直管理及垄断性，其人事权、财产权等均由上级供电企业掌控。供电企业与地方政府的关系主要表现为供用电服务关系，因为供电企业不再是行政机关或事业单位，完全是企业化管理。供电企业的管理部门不明确，在生产经营活动中势必会遇到很多困境。

二、供电企业没有执法权，在遇到违反《电力法》的行为时往往束手无策。而有执法权的单位往往缺乏必要的供电专业知识，导致执法不力

《电力法》第九章规定的“法律责任”明确了违反《电力法》应当承担的法律后果。事实上，在遇到违反《电力法》的行为时，供电企业往往束手无策。因为，供电企业没有相应的执法权，往往要向有行政执法权的机关汇报和提供相应的事实证据，因为这些行政执法机关对供电企业的专业性了解不充分、供电知识缺乏，导致在行政执法时会出现差错。

《电力法》第五十三条规定：“任何单位和个人不得在依法划定的电力设施保护区内修建可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物，不得种植可能危及电力设施安全的植物，不得堆放可能危及电力设施安全的物品。在依法划定电力设施保护区前已经种植的植物妨碍电力设施安全的，应当修剪或者砍伐。”对于电力设施保护区内违法行为的认定可以依据本条款的规定，在实际操作中会遇到有些紧急情况需要立即制止违法行为，否则会造成难以预计、无法挽回的后果时，但往往在现场的只有供电企业的工作人员，对于不听劝阻的违法人员，工作人员无法或无权采取任何强制手段予以制止，甚至有比较极端的情况是违法人员将供电企业的工作人员非法扣留或采取其他非法手段阻碍工作人员的工作。

鉴于供电企业没有相应的执法权，不能当场制止违反《电力法》的行为时，如果供电企业求助于公安机关，公安机关在调查后会以民间纠纷为由不予处理；供电企业求助于行政执法部门时，往往要移交很多书面证据材料等，在行政执法部门下发行政处罚及行政执法过程中，相对人可以提出行政诉讼或申诉听证的办法，这使得执法成本加大，执法效率变低。同时，行政执法部门往往要考虑违反《电力法》的行为，是否由该行政执法部门管辖，由此可能导致行政执法部门认为其无权来处罚或执法，导致违法行为猖獗，更导致今后制止违法行为时的成本更大。

笔者建议：应明确针对违反《电力法》的行为发生后，具体由政府相应部门予以取证和行政执法。

三、保护供电企业的合法权益，现实操作中可以设定优先权原则

在当前经济形势下，用电客户在生产经营中会存在企业关停并转的情况，一旦出现用电客户关停并转，供电企业的应收电费就存在难以收取的风险。如何规避或降低供电企业的此类风险，保护供电企业的正常收取电费工作，是当前供电企业急需解决的问题。如果在用电客户出现关停并转后，供电企业通过诉讼或仲裁的方式追讨电费，一方面会导致诉讼成本增加，另一方面诉讼效率较低，周期较长，案情较为复杂。法院首先解决的的关停并转企业员工的工资社保待遇，其次解决的是涉及税务方面的问题，再解决有抵押或担保的债权，最后才解决一般债权。而用电客户所欠缴电费往往没有办理抵押或者无法办理抵押，绝大多数收取电费的诉讼在法院会被作为一般债权来处理。在法院处理完用电客户的资产后，按照上述分配顺序进行分配。如果财产不足以分配到下一个顺序债权人，下一顺序的债权人就有可能实现不了任何债权。试想如果法律明确规定供电企业对电费的交纳有优先权，势必会更加保护供电企业的合法权益。

现在供电企业试行用电客户保证金或押金制度，这种形式创新的收费方式虽然在很大程度上保护了供电企业的利益，但这种创新是没有任何法律依据，依靠的是供电企业与用电客户的双方自愿。而用电客户往往为了能早日用电生产经营而不得不接受供电企业这种城下之盟。并且往往是供电企业提供的是格式合同，这种格式合同完全是霸王条款或不平等条款较多，用电客户一方几乎没有选择的余地，要么签订合同缴纳用电保证金供电企业才会及时送电到户，要么拒签供电企业会以各种借口推延用电客户用电。一旦发生诉讼，根据《合同法》的相关规定，提供格式合同的一方即供电企业要承担更多的不利因素。

笔者建议：《电力法》不妨明确规定供电企业的优先权，这也是保护国有资产的一种探讨。

四、供电企业征地规划如何科学布局、合理规划也是当务之急

供电企业在接受用电客户的用电申请后，经审查符合用电条件的，应立即组织输送电工作。在涉及到供电线路需要征地时，供电企业无权给予强制征地拆迁和安置补偿。《电力法》第十六条规定：“电力建设项目使用土地，应当依照有关法律、行政法规的规定办理；依法征收土地的，应当依法支付土地补偿费和安置补偿费，做好迁移居民的安置工作。地方人民政府对电力事业依法使用土地和迁移居民，应当予以支持和协助。”供电企业在架设线路时征地是第一要务，而征地就牵涉到方方面面的利益。首先是征地农民的土地使用权和承包权问题；其次是土地上的青苗补偿费及建筑房屋设施补偿费用；再次还有如果达不成协议影响正常输送电的经济利益问题；最后是各方主体之间的利益博弈问题。

根据电力法的规定，供电企业可以向当地人民政府求助，由当地人民政府出面解决。政府有时为了“维稳”的情况下，建议或要求供电企业以高于市场的价格支付征地补偿，而供电企业如果完全把成本转嫁到用电客户，势必加大了用电客户的负担；供电企业如果完全自己承担征地补偿，势必会损害其它用电客户的利益。

笔者建议：应明确地方政府在供电企业需要征地时的行政作为义务。

五、供电设施产权不明，势必会造成责任不清

在现有体制下，供电企业只对自有或自建的供电设施负责或承担法律责任。而事实上，供电设施并不是供电企业独有，有些供电设施由于历史原因为用电客户自有或自建，对于用电客户自有或自建的供电设施，在移交之前，供电企业没有处分权和支配权等权利，更谈不上所有权。

《电力法》第三条规定：电力事业投资，实行谁投资、谁受益的原则。本着“谁投资、谁受益”的原则，供电企业如何接收或不接收自身没有产权的供电设施是当前急需要解决的问题。如果接收，势必要承担相应的法律责任，如果不接收，势必会影响输送电的统一规划和发展。

笔者建议：《电力法》修改时务必要明确供电设施产权主体及其法律责任。

六、理顺供电企业与电力建设企业的关系也是《电力法》修改的重点

《电力法》第七条规定：电力建设企业、电力生产企业、电网经营企业依法实行自主经营、自负盈亏，并接受电力管理部门的监督。事实上，由于历史原因和供电技术的专业性，供电企业与电力建设企业的关系错综复杂，甚至电力建设企业本身就是供电企业的下属企业或二级机构，供电企业不但在业务上对电力建设企业予以指导和帮助，在经营管理上更是不遗余力地予以控制。在供电企业的供用电工程需要对外承包时，根据招投标法的规定，供电企业先进行招投标公告，进行投标的电力建设企业往往就是供电企业下属或控制的企业。电力建设企业完成施工后，需要向供电企业报请验收并试供电，而不是向政府工程质量管理部门予以申请验收，这也注定了供电企业与电力建设企业之间的关系错综复杂。

供电企业自身没有施工队伍，无法进行施工建设，在供用电工程的施工中必须倚重电力建设企业；电力建设企业完成施工后必须由供电企业进行验收后才能试供电，才能使用电客户满足生产经营使用，因此，供电企业与电力建设企业之间的生产经营往往是相互配合，而不是相互监督、相互制约。

如何理顺供电企业与电力建设企业的关系，笔者认为，在供用电施工工程的发包时，根据招投标法的规定，可以采取招投标公开、施工监理、验收合法的原则。在招投标时，不但在相关的媒体上公开，也要在互联网上公开，这样使投标企业的范围更大，增加招标过程中的透明度；其次，在重大供电工程的开标过程中，可以当场邀请公证处工作人员等社会人士到现场予以监督；再次，在供电工程的施工过程 ，可以聘任监理单位予以全程监督施工以确保工程质量；最后，在验收环节把严每个工程细节，不出任何纰漏和差错。只有这样，才能使每一项供电工程尽可能地做到优质工程或合格工程，而不是豆腐渣工程。

笔者建议：增强社会监督的力量，使供电企业与电力建设企业在工程建设招投标及建设施工过程中增强透明度。