浅议代建制建设项目政府审计的应对措施

一段时期以来，我国非经营性政府投资建设项目基本上沿袭计划经济体制下的传统管理模式，以政府主管部门为主体，组建多种形式的工程指挥部、工程建设筹建处作为项目业主，直接负责工程项目的建设管理工作。随着我国市场经济程度不断深化，这种模式越来越显露出其弊端，越来越不适应经济的发展，所以代建模式相应而生。代建制的提法最初产生于国内一些地方政府的文件，是我国政府投资项目委托管理制度的特定称谓。所谓“代建制”，是指通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位对政府投资的非经营性项目负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。本文认为，代建制是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用的一种制度。作为代建单位的项目管理公司必须是项目法人，必须通过招标确定。代建的任务是实现质量、投资、工期三大控制。

一、代建制下政府投资项目存在的主要问题

近年来，国家各级审计机关通过对传统管理模式下建成的政府投资项目进行在建期审计和项目竣工决算审计，发现项目建设存在很多的问题，不仅存在项目建设客观上的问题，更多的是存在人为的主观问题，违法违规舞弊行为层出不穷，屡审屡犯，很多学者和专业建设人员都认为问题的根源在于落后的管理体制和管理模式。目前代建制试点工作已经试行了一段时间，那么原来的问题是否有所改正呢?引进新的管理模式后是否又出现了新的问题呢?因此，就需要审计机关做好调查研究，除了对已有问题加强监督，还要对新模式下容易出现差错的环节采取针对性的审计监督措施。

(一)招投标问题。代建制管理方式是通过招投标的方式来选择专业的代建人负责建设项目的建设管理的，可见招投标在项目建设中的重要性。但是，招投标这个程序不仅体现在开始对代建单位的选择上，而且其重要性还体现在其他环节的招投标上。代建制下政府投资项目普遍还存在着传统建设模式下项目建设的一些问题，像招投标缺乏公平性、招标文件不规范、招标标底不准、建设项目被肢解非法分包、投标人资质不符合标准等问题。

(二)工程造价问题。在代建制下，整个投资项目工程造价的确定同样是一个非常复杂的过程，包括投资估算、设计概算、施工图预算和竣工结算四大方面，涉及到各方人员并且要求的专业知识和专业技术非常高。由于其复杂性，导致其出现问题的机率也会大大上升。如隐蔽工程偷工减料、虚假项目变更频繁、造价咨询机构不作为等问题。

(三)合同管理问题。在实行代建制的非经营性政府投资项目中，至少存在四方当事人，即项目委托单位、代建人、专业承包单位和使用单位。因此，合同管理在工程项目管理中具有十分重要的地位。政府投资项目是一个庞大的建设工程，由于其复杂性，在当下经济转型时期，是难以找到发育健全的专业性建设单位来单独完成项目建设的。一个政府投资项目的建成涉及多方面的主体，他们之间是以合同的方式联系在一起的，合同规定了双方或多方的权利和义务，但是在项目建设的过程中，由于建筑市场的不健康发展，合同的多样性，主体自身素质等多方面的原因造成了很多的合同形同虚设，起不到强制约束的作用。如违规转包、分包依然普遍存在，分包单位不具备相应资质，代建方为降低投资不实施合同约定的建设内容等问题还有存在。

二、代建制下政府审计的应对措施

(一)合理确定审计对象。传统管理模式下，合同主体是使用方和建造商，使用方的工作重心在于项目立项、资金审批使用、建设管理等方面，财政部门的管理职能弱化，因而审计的主体对象主要为项目法人即使用单位，而勘察、设计、监理、施工、采购、供货等则作为延伸的审计对象。在代建制制度下，合约方大致有两种模式，其一是由投资方、项目使用单位和代建单位三方共同签订代建合同；其二是由使用方给代建单位出具一份项目代建委托书，再签订代建合同。这两个模式都应该赋予代建单位在项目建设期的法人地位，在合同中载明代建单位有通过招标选择确定勘察、设计、监理、施工、采购、供货等单位，并实施监督和管理的权利。因而，代建制制度下，审计的主体对象应为代建单位，并延伸到审计投资方、使用单位、勘察、设计、监理、施工、采购、供货等单位。但现实是，当前国家层面没有政策法律明确代建单位在项目代建期间的法人地位，如果合同中也未明确，合同的甲方仍然是投资方或是使用单位，则本文认为，审计的主体对象应该为原项目法人，即投资方或使用单位，而代建单位则转换为延伸对象。

(二)招投标问题应对措施。1．严格审查招标文件和招标标底。审计招标的工程内容有无漏项，工程质量标准是否明确规定。而且要了解招标时是否严格按照招标法进行，有没有限制招标公告的地点和范围，是否保证投标人及时地获取招标信息。审查标底(拦标价)是否合理，有没有出现过低或是过高的情况。2．严格审查评标过程。审查评标是否根据报价、工期、施工方案、保证工程进度和质量的措施、主要材料用量，并结合施工企业的施工业绩、技术实力、经营管理水平、企业财务状况和信誉等进行综合分析之后，按照公正合理的原则来决定中标单位。3．严格审查中标人的资质。对代建人和施工单位的资质等级、施工业绩、技术实力、经营管理水平、近期财务状况及企业的信誉等进行审计，审查其是否满足招标文件中对代建单位和施工单位的要求。

(三)工程造价问题应对措施。1．转变审计方式。由于受审计力量限制，难以对整个项目的每一个环节进行审计，审计机关应突出审计重点，变竣工决算审计为全过程跟踪审计，注重对作为编标基础的施工图纸、招标文件和标底的合法合规性、施工合同、工程签证等的审计，在招标前就要求建设单位及设计单位尽可能做到设计图纸细化，减少暂定价和合同活口的出现，变事后监督为事前控制，把审计“关口”前移；对施工现场进行不定期的审查，遏制偷工减料的现象。使其不敢轻易变更材料，将工程隐患消灭在萌芽状态，防止其随意变更，保证按施工图纸施工。通过将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来，把好工程造价关，保证造价的真实、合理性。2．转变审计手段。传统的审计手段是手工计算工程量和钢筋数量，现场踏勘测量的方法是手工拖皮尺，不仅劳动强度大，费时费力，而且精度也不高。随着科技的发展，审计人员要充分运用计算机等现代技术手段审计，如使用工程图形算量软件、造价审核软件，运用定位系统、激光测距仪设备进行实地测量等，提高审计工作质量和效率。3．增强专业审计力量。聘用合格的中介机构参与政府投资项目的审计，发挥中介机构专业优势，缓解审计任务重与人员不足的矛盾。严格工程造价咨询机构的招标准入、审前培训、现场管理等环节，通过复审和考核的手段，加强对中介机构的监督和管理，在扩大国家审计覆盖面的同时，保证审计力量。

(四)工程合同管理应对措施。1．加强事前监督。应该加强对工程合同事前的监督审计，密切注视和追踪工程的立项、设计、招投标以及建设单位和施工单位周边的种种可能影响因素，对在合同审计中发现的问题，应敢于揭露和曝光，监督合同双方自觉遵守市场规律。2．加强对专项合同和合同条款的审核。加强审计专项合同，如设计合同、施工合同、委托监理合同、合同变更等，这些合同有机地结合起来就是整个政府投资项目的情况。同时，要加强合同条款的审核，如审核所定施工合同或协议书中的责权利、质量、工期、取费、奖罚及时效等是否全面、合规。施工合同管理是合同管理的核心，应特别关注施工合同，审核其主要条款是否与招标文件、中标条件相符，是否严格执行合同内容等。3．借助社会监督。近年来工程建设领域职务犯罪日趋隐蔽，查处难度大。审计机关可以通过实行审前公告制度，充分发挥举报作用，动员社会力量，依靠群众反映和举报，拓宽举报渠道，扩大案件线索来源。

（作者单位：西安沣渭新区开发建设集团有限公司）