试论新形势下政府信息公开之挑战

[摘要]针对新形势下的政府信息公开进行研究，认为当前的政府信息公开存在以下三方面的挑战：信息时代的挑战、公民意识的挑战、政府职能的挑战；并试着从政府的创新与实干、公众的权利与责任、环境的创造与维护方面提出相应的对策，以期对我国政府信息公开的进一步展开有所帮助。

[关键词]新形　势政府信息公开　挑战　对策

[分类号]G203

与物质、能量共同构成客观世界的要素之一的信息已引起人们的普遍关注，作为“国家重要战略资源和巨大财富”…的政府信息更是如此。改革开放30年，为政府信息公开的建设提供了较为坚实的经济、社会、政治基础，如信息经济的发展，公共舆论空间的进一步拓展，民主、法治的不断前进等。

从党的十六大以来，政府信息公开工作迅速发展。十六大对推行政务公开提出了明确要求，中共中央办公厅、国务院办公厅专门下发《关于进一步推行政务公开的意见》(中办发[2005]12号)，对政务公开作了具体安排。党的十七大报告多次提到政务公开工作：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”；“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”；明确政府机关的建设目标就是“建设服务型政府”，要“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”。于2007年4月24日正式公布、2008年5月1日起正式实行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)从法规层面上把政府决策、行政信息公开作为一种强制性的职责和义务确定下来。然而，新的形势对我国的政府信息公开提出了新的挑战。

1　新形势对我国政府信息公开的挑战

1.1　信息时代的挑战

全球信息化随着社会经济的发展悄然兴起并迅速席卷全球。信息就像空气和水一样不可缺少，在社会经济生活中起着至关重要的作用。开放的网络空间和多渠道的传播模式给中国政府信息公开带来了新的挑战，特别是对突发事件的信息公开。2003年的非典事件和2005年的吉林化工厂爆炸事件，都使政府信息公开经历了前所未有的挑战。非典在我国爆发几个月后，国务院新闻办才举行记者招待会通报中国在防治非典方面的有关情况。由于信息公开不及时，使人们不能从正规渠道及时了解有关情况，流言蜚语大行其道。由社会学家周晓虹教授于2003年5月主持的“SARS流行的公众反应与社会后果”调查显示：在从新闻媒体得知SARS信息之前，有40.9％的居民已经通过其他途径知道此事。最先出现SARS疫情的广州，有58.2％的居民从非正规渠道最先得知有关SARS的信息。而地理位置相对偏僻的重庆为29.4％。从流言的传播路径来看，主要以“道听途说”(56.7％)、“电话”(19.4％)与“网络”(14.2％)传播方式为主。由于政府公布信息不及时，导致公众不得不转而寻求小道消息，通过短信息、网络等新兴媒体传播未经证实的流言，局面一度严重失控，并导致了近年来罕见的抢购食盐、大米的风潮。同样，吉林化工厂爆炸时，政府领导及有关学者一再强调不会污染松花江的水质。哈尔滨停水也是以检查水管为由。于是流言纷起，不少哈尔滨人开始出城，道路一度发生拥堵。有人抢购食品，甚至露宿室外。直到最后政府才肯承认是吉化的工厂发生爆炸引起对松花江的污染，从而停止了对松花江岸边吉林和哈尔滨的供水。

5・12汶川地震发生后，中国政府在第一时间全面公开信息，凝聚抗灾力量。有关地震的海量信息通过互联网、电视、广播、平面媒体、手机短信等途径以最快的速度传到全国人民的身边。有了及时准确的信息公开，民众始终跑在“谣言”之前，最大限度地减少了怀疑和恐慌，凝聚起力量和信心。中央政府及救灾各方率先垂范，在抗震救灾中成功践行了5月1日实施的《条例》。从应对突发事件的政府信息公开来看，我国政府已逐渐成熟。但是，与应急处置不同的是日常的政务信息公开。政府运作相对封闭，公众无从了解政府运作相关信息。公众只有在能够便捷、充分地了解政府运作的相关信息的前提下，才有可能对政府持信任态度，才有可能积极地支持和配合政府的行为，形成政府与民间相互理解、相互合作的开放性治理网络。因此，面对信息时代的挑战，一些标准需要更仔细地斟酌，一些难题要在实践中逐步解决。

1.2　公民意识的挑战

在历史上，我国一直是一个保密传统较浓厚的国家。中国有着两千多年的“皇权专制”①统治的历史，传统的政治文化观念影响深远。建国后，由于当时的国际、国内环境，政府信息是以保密为趋向。改革开放以来，随着市场经济的日益成熟、民主化进程以及社会文化事业的不断发展，我国传统的国家与个人关系模式也处于急剧变革之中。现代化使我国传统的观念受到冲击，政府信息公开也受到公民意识的挑战。

公民意识是伴随着“公民”概念的出现而产生和形成的一种现代意识，是在现代法治下形成的民众意识。它的内涵为：公民意识是一种归属意识、法治意识、平等意识、权利意识和义务意识。政府信息公开的理论根基――人民理论和权利基础――知情权(the right to know)，都与公民意识密不可分。党的十十大报告明确提出：“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义的理念”。报告正式而明确地提出加强公民意识教育问题，表明了党和国家对公民意识教育问题的重视，公民意识教育也因此成为社会热点问题之一。在全民进行“主体意识教育、义务意识教育、权利意识教育、法治意识教育、道德意识教育和国民意识教育”的进程中，势必会对政府信息公开提出更高的要求。

1.3　政府职能的挑战

以“官一民”二元结构为基本特质的中国古代“官治”社会，对现代社会有着具体的影响。20世纪50年代构建起来的计划经济体制、农村制度和城市单位制度以及相对应的户籍制度是二千多年来“官治”社会结构特性最后也是最为极致的表现形式。时至今日，一些政府官员“官本位”的思想仍很严重，影响着当前政府行政职能的转变。

计划经济模式反映在行政管理方面就是片面强调政府的管理职能，政府的行政权力非常强大。在政府与作为行政管理相对方的公民两者间的关系上，政府处于强势地位，而这种行政管理体制对于政府与公民的关系有着深远的影响。计划经济体制向市场经济体制的转型，就是政府职能转变、政府审批权力减弱、个人生活权利的空间逐渐扩张及个人对政府依附性减少的过程。改革开放30年来，比较容易的改革大部分已经完成，目前到了真正啃“硬骨头”的时期，特别是对于政府职能的转变。对于长期作为改革领导者、组织者和推动者的政府部门，在改革的深化过程中，需要转变行政职能。大幅度地放弃自身拥有的权力和利益成为服务型政府毕竟不是一件容易的事情。与行政职能相对应的政府信息公开，当然也要进行实质上的改变。

2　新形势下政府信息公开的应对

2.1　政府的创新与实干

建设服务型政府就要创新行政管理体制，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。服务型政府首先应该是透明政府。而要政府透明，就要大力推行政府信息公开。政府机构要把工作职能、办事程序等各项制度“透明化”，让群众知道“办什么、怎么办”，同时也有助于实现对行政行为的社会监督功能。应该大胆借鉴国外的成功经验，从自身的实际情况出发，在探索中不断摸索日常政务信息公开的实践经验，以创新的精神来不断解决政府信息公开的难题。比如，哪些政府信息可以公开、哪些是秘密?如何界定“国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定”信息的边界?信息公开的载量权由谁把握?如何处理保密法、档案法、统计法等高于《条例》的法律与信息公开之间的关系等。政府除了要具备创新精神之外，更离不开实干的精神。政府的信息公开不能仅限于充当政府决策、计划、执行、控制等信息的“传话筒”工具，而应该严格按照《条例》的规定，避免形式主义。同时，将问责制与行政投诉制度相结合，设立行政效能监察中心，接受社会、企业和群众对政府工作人员的投诉，并及时调查处理。

政府提供的信息应当全面、准确、及时，公民申请获取政府信息渠道应当畅通，切实解决政府与公民之间信息不对称问题。在这方面，浙江各地也进行了广泛的探索。其中，建设阳光政府时间最早、影响最广的是金华市“两公开一监督”改革。1994年6月，在总结开发区政务公开初步实践经验的基础上，金华市委、市政府下发了《关于在市机关推行“两公开一监督”制度的意见》，决定在各级政府机关部门和基层组织全面推行以“两公开一监督”(即公开办事程序、公开办事结果、接受人民群众监督)为主要内容的政务公开制度。1996年6月，结合在公用事业部门和服务行业推行社会服务承诺制，金华市在政府机关中实行了公开承诺自律制度。1997年8月，又在市级机关各个部门和事业单位全面推行财务公开制度，进一步深化和完善了政务公开制度。1999年，金华市又进一步拓宽政务公开领域，推行领导干部选拔任用公示制，从而把政务公开引向深入。金华推行政务公开，打造“阳光政府”的做法，提高了政务运行的透明度，规范了行政行为，提高了工作效率和干部依法行政的水平，其成功经验得到了中央的充分肯定和高度重视。2004年，金华市被省委、省政府确定为全省深化政务公开试点地区，并被中纪委确定为地市级政务公开工作联系点，在全国相关会议上做了经验交流。目前，金华市的许多做法已经在全省得到广泛推行，省政府41个部门已经把政务内容、落实措施、监督办法全部向社会公开。

浙江省政府早在2005年就将《浙江省政府信息公开办法》作为省政府制定的12件政府规章计划的第一号。群众可以向政府申请公开某项信息，而政府要主动公开七大类信息：①政府规章和其他各类规范性文件、政策性文件；②各类规划和计划及其执行情况；③劳动就业、社会保障、文化教育、计划生育、扶贫救灾等方面的政策措施及实施情况；④土地征用、房屋拆迁、土地出让等情况；⑤财政预决算、转移支付资金使用及审计、政府采购、国有企业重组改制等情况；⑥行政许可的事项、依据、程序等情况；⑦行政机关的基本情况等。规章还规定行政机关在推行政务公开时，除国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都要如实公开，以防止和纠正“应该公开的不公开”、“不该公开的乱公开”等违法违纪现象。而且，除依法公开由政府自身产生的政府信息外，其行政管理活动所依据的上级机关制定的法律法规、政令、决定也应该及时向社会公开。同时，行政机关履行政务公开所需经费将列入本机关的预算，由财政予以保障；除依法申请公开政务信息所发生的复制、邮寄等成本费用外，行政机关提供政府信息不得向群众收取费用；收取有关成本费用时，应当对低收入者实行减免。这些尝试为更好地贯彻《条例》提供了经验。

2.2　公众的权利与责任

和谐社会是政府与公民以及公民相互之间良性互动、共同治理的社会。良性互动机制的建立和维系与公民道德、公民伦理密切相关。政府信息公开不仅需要政府的努力，更离不开具有现代权利与责任意识的大众。在专制体制中，公民道德的要求相对简单，只要具有服从的性格，无论个体是否运用理性并在理性思考的基础上自觉地承担社会责任，就算是一个合格的社会成员了；相反，在民主社会中，公民道德则体现着个体的公民素质，要求公民在运用理性并在理性思考的基础上自觉地承担社会责任，对社会政治事务做出自身的评判或道德诉求，以自身的行为约束政府行为任何违背公共利益的可能。封存了几千年的权利意识被改革解放了，并出现了井喷的现象。但是，一些人在维护自身权利的同时，将与之相对应的责任抛到脑后，全然不顾。今年年初，“不管你提什么奇怪的问题，科技部网站总是有问必答”的现象，吸引了众多媒体和广大网民的关注。在很多政府网站更新缓慢，网友留言常石沉大海，不少网站设置的网上投诉、领导信箱等互动栏目纯属摆设的大背景下，科技部网站严肃认真、有问必答的做法受到了公众的极大肯定。但是，也有评论指出，政府需要防止“职责偏移”，即管了不该管的事；应将精力花在正经事情上。我们在提醒政府职能的同时，更应该提醒那些恶搞的网民在享受权利的同时，担当起应尽的责任。

现代公民依据自身的理性对社会公共利益做出独立、清楚判断的能力、理性对话的能力和利益协调的能力及对公共事务进行社会批评的自觉性，是起码的公民德性。自由总是与权利相联系，这种权利就是一种作为或不作为的选择自由。在一个理性人那里，自由与责任是深刻统一的，“自由不仅意味着个人拥有选择的机会并承受选择的重负，而且还意味着他必须承担其行动的后果，接受对其行动的赞扬或谴责。自由与责任(respons_hmty)实不可分”。公民责任建设的重点和着力点在于：①通过制度建设实现社会的自由、平等和正义，为公民责任建设营造一个良好的制度环境；②通过政治文化建设和政治社会化增强公民对社会制度的普遍认同；③积极创造条件保障公民依法行使公民权利，积极履行公民义务，培养公民的责任能力。这些公民德性，是社会各方面的利益关系在彼此对话的基础上相互协调和彼此增进的良性机制的形成与发展必不可少的社会条件。只有将权利与责任并重的现代公民，才能推动我国政府信息公开健康发展。换言之，公民德性是和谐社会赖以存在的社会条件。

2.3　环境的创造与维护

推行电子政务的目的是信息资源共享。经历数年发展，信息共享的主体范围由政府部门之间业务协同的共享，拓展到今天面向社会公众的社会实践需求的共享。电子政务成为政府信息公开的一条重要途径，同时，对社会信息公平也有着直接的推动作用，主要表现在：“扩大了社会信息交流渠道；搭建了民主型社会信息流通网络；增强了信息服务效率；促进了公众参与社会监督”等。因此，电子政务为政府信息公开创造了最佳的环境。浙江的电子政府建设起步较早。“中国浙江”政府门户网站于2003年6月就开始启动建设，市、县各级政府普遍建立了政府门户网站，通过政府网及时地公布最新政策和地方公共事务的相关信息，在公开政务信息方面取得了重要进展。通过政府网上信息，公众可以平等地行使知情权，获取自己所需求的政务信息。

然而，当前的电子政务仍需要不断完善。有学者对当前政府部门电子政务的成熟度进行评估与实证研究，发现电子政务公共服务方面，由于政府门户网站的建设和应用的日益完善，已经超越了电子政务成熟度模型的第一阶段(门户网站建设与政务信息公开)；信息化就绪度和信息系统应用成熟度水平已经处于电子政务成熟度模型的第二阶段(业务信息化)的后期完善阶段。但是，电子政务建设在第四阶段――水平整合阶段还很不乐观。当然，除了电子政务之外，还要积极推进政府信息公开的多元化模式，如报刊、媒体等，共同维护好政府信息公开的大环境。