基于COSO风险管理框架视角的国库资金风险管理机制构建策略

摘 要：防范国库资金风险是中国人民银行经理国库的一项重要职责，也是国库工作的重中之重。本文从分析国库资金风险管理现状入手，以美国COSO风险管理框架的风险关联要素为新视角，从国库资金风险管理组织体系、国库资金风险衡量评估与控制、建设国库资金风险管理监控系统、构建国库资金风险管理资源共享机制四个方面探寻完善国库资金风险管理机制的有效途径。

关键词：国库资金；风险管理；COSO风险管理框架

国库资金风险，是指国库资金发生损失的不确定性。国库资金作为维持国家政权正常运转、提高公共服务水平、维护社会稳定和推动国民经济发展的重要物质基础，一旦发生损失，轻则影响国库工作正常开展和财政预算顺利执行；重则造成国家巨额经济损失，甚至在一定范围内影响到政治经济的稳定和社会的有序运行。在实践中，国库资金安全管理是通过国库资金风险管理来实现的，对国库资金运行过程中各类风险进行有效的识别、衡量、评价和控制，是实现国库资金安全性要求的重要内容。本文从分析国库资金风险管理现状入手，以COSO风险管理管理框架的新视角探寻完善国库资金风险管理机制的有效途径。一、国库资金风险管理现状在我国国库管理的长期实践中，各级国库紧紧围绕国库工作的重点、难点和薄弱环节，不断丰富与改进国库资金风险防控措施，形成了一套比较完整的国库资金风险防控管理机制。（一）国库资金风险管理制度体系基本形成。随着国库核算加入现代化支付系统以及TIPS、TIMS、TCBS系统的上线推广运行，国库业务操作规程及相关内控制度不断健全和完善，近年来相继施行的《国库会计管理基本规定》、《中国人民银行国库会计核算监督办法》、《国库会计数据集中系统业务处理办法（试行）》、《国库会计数据集中系统业务操作规程》等规章制度已逐渐形成了一套比较完善的内控体系，为有效防控国库资金风险奠定了制度基础。（二）国库资金风险管理理念逐渐深入人心。在国库资金风险管理理念上，“国库资金安全第一”、“紧贴国库业务防控资金风险”、“筑牢国库资金风险纺线”、“操作零违规、资金零风险、管理零失误”以及各类国库案件警示教育和国库工作考核中始终实行风险事故“一票否决”等理念逐渐深入人心，这些都成为国库资金风险管理的道德基础。（三）国库资金风险管理监督检查机制更趋完善。在国库工作实践中，逐步形成了重点检查与全面检查相结合、自查与抽查相结合、现场检查与非现场检查相结合、上级国库下查一级与同级国库交互检查相结合以及事前监督、事中监督与事后监督相结合等多种行之有效的监督检查方式，包括对财政收支业务的监督检查、商业银行国库业务的监督检查以及国库系统内部监督检查的常态化、规范化，对于及时排查风险、督促制度落实、总结经验教训、改善风险防控措施发挥了重要作用，已成为防控国库资金风险、确保国库资金安全的长效机制。（四）国库资金风险管理科技手段逐步提升。随着国库会计数据集中系统（TCBS）在全国范围内的推广运行，国库核算模式已从各级国库分散核算转变为全国集中核算，风险管理手段也从“人防”向“技防”迈进。TCBS系统以防范国库资金风险为核心，确立了一记双讫、原子交易、事项驱动等业务处理规则，强化系统和人工操作的安全控制，具体防控措施包括重要要素第三人审核制、重要参数设置分级管理制和用户管理“双签制”等，减少了业务处理环节的人工干预，增强了国库资金风险控制的实效性。二、国库资金风险管理中存在的问题随着财税金融体制改革持续深化以及以“3T”系统为核心的国库信息化建设加快推进，国库业务种类、规模以及业务流程、方式都发生了新的变化，新的风险点也会相伴而随，这必然会对新形势下国库资金风险防范提出新的更高要求。（一）国库资金风险管理组织体系不够健全，风险评估与风险控制机制尚待完善。一是在国库资金风险管理组织机构的具体设置上，缺乏一个集中统一的风险管理部门，国库会计核算管理与监督主要由上级对口部门和本级行事后监督部门负责，风险管理资源共享度低，容易形成监督“真空”。二是在国库资金风险评估和控制方面缺乏完善的评估和控制机制，风险评估方式缺乏定性与定量的有机结合，对国库资金风险的识别、监测、评价和反馈未能统一规范。三是未建立国库资金风险管理信息数据库，国库资金风险管理的相关资料以简单方式散存于国库部门，管理数据信息缺乏全面性和连贯性，监管资源利用率较低。（二）国库监督手段滞后于核算手段，易形成监督风险。一是国库监督手段基本上还停留在手工操作层面，需要耗费大量人力资源，监督效能不高；二是现场监管受制于人力、物力和财力，难以实现实时、全面、连续地追踪了解国库资金风险防控状况；三是与集中核算模式相配套的国库事后监督系统短期内无法实现同步，“3T”系统不得不承担了大量监督功能，导致系统运行压力较大，国库业务处理和资金安全受到影响。（三）系统运行风险和制度风险制约了国库风险管理机制的形成。一方面，TCBS系统集中核算模式实现国库核算数据集后，系统运行的安全性、灾备应急处置能力以及配套的网络线路可靠性，将对国库会计集中核算模式的风险管理提出新的挑战，一旦因不可抗力造成系统服务器瘫痪，很可能造成国库数据信息存储和处理风险，直接影响各核算主体的国库资金安全。另一方面，由于制度不够完善和对创新业务缺乏统一规范性的制度约束，容易引发制度风险。相关制度规定一般情况下比较宽泛，各级国库制定的相关操作细则尺度不一，这给国库操作人员留下很大的选择空间，容易形成制度执行风险。三、基于COSO风险管理框架的国库资金风险管理机制构建策略2004年，美国COSO（The Committee of Sponsoring Organization）对《企业内部控制――整体框架》进行完善后，出台了《企业风险管理――整体框架》，在原来COSO报告五要素的基础上细化和强调了风险管理要素，将COSO风险管理框架拓展为包括内部环境、目标制定、事项识别、风险评估、风险分析、控制活动、信息和沟通、监控等8个相互关联的风险管理要素。目前，很多国有企业和商业银行根据COSO风险管理框架开展风险评估和风险管理活动。基于COSO风险管理框架新视角，建议从四个方面构建新形势下国库资金风险管理机制。（一）健全国库资金风险管理组织体系。COSO风险管理框架提出要将单位战略和风险管理战略紧密结合，设立风险管理部，以构建良好的风险管理内部环境并制定明确的风险管理目标。一是针对国库资金风险管理现状，建议探索建立国库资金风险管理机构，成立国库专业风险评估小组，负责指导、组织实施国库资金风险管理工作；二是梳理国库会计核算业务风险点，深入分析国库资金风险管理的重点部位和重点业务处理环节，开展国库风险识别和评估，确定风险模型，并根据核算业务发展变化情况适时调整。（二）建立国库资金风险导向型监督模式。事项识别、风险评估和风险分析是COSO风险管理框架中风险管理要素的重要组成部分，也是建立国库资金风险导向型监督模式的关键。只有科学合理的风险识别和风险分析，才能准确判断风险管理状况，进而采取有效措施实施风险控制，实行风险导向监督。1、国库业务流程与风险识别。为了更好地防范已经识别的风险，可以利用流程图法，将国库资金风险点标识在国库资金流程图中，提升对各类风险进行流程化跟踪监督和防控的有效性（图1中， 代表高风险点， 代表一般风险点， 代表低风险点）。2、国库资金风险衡量评估与控制。根据人民银行对国库资金风险的衡量和评估结果，将国库资金风险指标划分为三大类75项，其中操作类风险33项、管理类风险33项、技术类风险9项，通过对风险状态进行描述并对各项风险指标列出计算公式，确定风险指标的预警值和危险值，综合运用定性与定量相结合的方法，计算出风险评估权重分值，结合风险指标的预警值和危险值，科学衡量和评估国库资金风险级别，建立国库资金风险评估模型，以数据模型分析的方式管理国库资金风险，运用不同的监督流程，实行国库资金风险导向监督。（三）加快建设国库资金风险管理监控系统。先进的风险管理技术是COSO风险管理框架的重要支撑。加快国库监督检查信息化建设，利用技术手段及时发现、准确衡量与科学评价国库资金风险，进一步强化国库资金风险控制，重点开发建设与集中核算模式相匹配的国库资金风险监控系统，是完善国库资金风险管理机制的重要手段。一是完善国库管理信息系统的监管功能，加强对授权操作、异常操作、大额交易资金等的分析与监测，建立适时有效的风险预警体系，充分发挥管理信息系统在风险防范中的效能作用。二是建立与集中核算模式相匹配的国库事后监督系统，使国库资金风险监督由“事后监督向事前预警”、“静态监控向动态监控”、“手工操作监督向系统集约化管理”转变，彻底改变目前依靠事后监督人员大量手工监督的模式，提升国库风险管理效能。参考文献[1]王周伟.风险管理计算与建模[M].上海：上海交通大学出版社，2011。[2]辛树人，陈震宇，路勇.基层央行风险管理研究―基于COSO风险管理框架的新视角[J].金融发展研究，2012，（1）：11-16。[3]中国人民银行国库局.国家金库制度选编[M].北京：中国财政经济出版社，2010。[4]中国人民银行国库局，中国金融学会国库专业委员会.国库资金风险控制指南[M].北京：中国金融出版社，2013。[5]3C框架风险管理课题组.全面风险管理理论与实务[M].北京：中国时代经济出版社，2008。 The Construction Strategy on the State Treasury Fund Risk Management Mechanism Based on the Perspective of the COSO Risk Management FrameworkResearch GroupAbstract： The prevention of the state treasury fund risk is an important task for PBC， and is also the most important work of the state treasury. The paper analyses the current situation of risk management of the state treasury funds， from the new perspective of risk-related factors of American COSO risk management framework， the paper explores the effective ways to perfect the state treasury fund risk management mechanism from four aspects such as the state treasury fund risk management organization system， the state treasury fund risk measure， evaluation and control， building the state treasury fund risk management monitoring system， and building the state treasury fund risk management resources sharing mechanism.Keywords： state treasury fund； risk management； COSO risk management framework责任编辑、校对：张宏亮