WTO的DSU修正决策机度改革

《乌拉圭回合多边贸易谈判结果最后文件》中的《关于实施和审议<关于争端解决规则和程序的谅解>（UnderstandingonRulesandProceduresGoverningtheSettlementofDisputes,DSU）的决定》要求，“在《成立世界贸易组织（WorldTradeOrganization,wto）协议》生效后4年内，部长级会议应完成对WTO下争端解决规则和程序的全面审议，并在完成审议后的第一次会议上就是否继续、修改或终止此类争端解决的规则和程序作出决定”。

在1997年11月18日争端解决机构（DisputeSettlementBody,DSB）会议上，DSB主席动员各成员对dsu的审查提出程序性意见。之后，WTO官方展开了DSU修正的谈判，学界展开了DSU修正的讨论。无论是对DSU的全面修正还是局部修正，都绕不过DSU修正的决策制度。现行DSU修正决策制度采取的是协商一致方式，它对DSU的技术性修正并无生死攸关的意义，但对于DSU的分歧严重的实质性修正却是一个绊脚石。要实现对DSU的实质性变革，DSU的修正应采用高效率和民主化的多数表决制。

一、现行DSU修正决策制度的低效率与不民主

国际组织的决策制度主要包括两个方面的内容：一是投票权分配制度；二是表决权集中制度（朱建民，1986）。国际组织的表决权集中制度主要有以下四种：全体一致表决制、多数表决制、协商一致表决制和少数表决制。多数表决制分为简单多数表决制和特定多数表决制，前者通过须超过所投票数1/2的赞同票；后者通过须超过1/2以上特定多数的赞同票，如2/3、3/4、4/5等。有的组织要求的特定多数还包括特定的国家，如两个以上创始成员。特定多数表决制比全体一致表决制更具弹性、更易通过，比简单多数表决制更严格、更权威。

协商一致表决制分为积极协商一致与消极协商一致。各组织在采用此表决制时存在着差异，目前尚无一致的定义。协商一致不仅指做出决定的程序而且也指依此程序做出的决定（李浩培，2000）。协商一致表决制不是径直投票，而是先协商，在表决会议上由会议主席认定是否已协商一致，显然，没有正式反对即为已协商一致。协商一致通过决议的，不进行投票。有的组织在采用此表决权集中制度时，如不能达到协商一致则以投票表决，即采多数表决制。在不以多数表决制为补充的情况下，积极协商一致似可认为是充分协商后的一成员否决制，因不存在投票，故不存在一票否决制的协商一致。

“WTO任何成员均可提出修正附件2……所列多边贸易协定条款的提案，此类提案应提交部长级会议。批准对附件2所列多边贸易协定修正的决定应经协商一致作出，这些修正经部长级会议批准后，应对所有成员生效。”据此，DSU修正的决策制度采取的是协商一致方式，此种决策制度与多数表决制和少数表决制相比是低效率的决策制度。本文已指出，在不以多数表决制为补充的情况下，积极协商一致似可认为是充分协商后的一成员否决制。也有学者尖锐地指出，协商一致决策的结果就是“一国反对，集体反对”，在事实上是“一国否决制”（韩立余，2007）。国际社会的决策民主，核心理念是决策能体现最大多数成员的意志，满足最大多数成员的要求。而单纯的协商一致，往往会造成少数国际社会成员的专制，从而与国际决策民主的理念背道而驰。DSU修正的表决制度采取单纯的协商一致，其民主的缺乏是勿庸置疑的。

二、经济全球化要求WTO决策制度的高效率和民主化

经济全球化是一个尚未完成的过程，其怀疑论者反对的是将其视为已然的现象；其所谓的反对者反对的并非其本身，而是其不利的方面。“两害相权取其轻，两利相权取其重”，经济全球化必将在人类社会趋其利而避其害的过程中向前推进。跨国经济活动日趋频繁，同一经济活动或现象关涉的国家日益增多，甚至全球，诸如汇率的波动、货币的自由兑换、债务危机、税费的变动、转移支付的增加、市场准入与限制等等，需要更好的协调；在全球市场的形成过程中，民主、自由和公平的法律价值观念进一步得到弘扬，公民权利、政治权利、经济权利、文化权利、社会权利以及和平、安全、环境、发展、获得食物、受教育等第三代人权日益普及，完善和有效实施相应的国际法制是实现这些价值目标的必由之路；恐怖活动趁经济全球化之机大行其道，环境问题相伴跨国经济活动而生，资源争夺危及和平，贫困和两极分化是人类诸多罪恶的根源，诸如此类问题唯有进一步的国际合作方能解决。

无论在历史上还是当下的国际社会中，国际组织在协调包括国家经济政策在内的跨国经济活动、促进人类普遍价值观念的实现和解决全球问题上，都发挥了重要作用。有学者说：“全球化概念指出了一个方向，而且只有一个方向：经济活动的空间在扩大；它超越了民族国家的边界，因此重要的政治调控的空间也在扩大”（拉尔夫•达伦多夫，2000）。面对经济全球化，作为国际法重要组成部分的国际组织法律制度必然要做出回应。“在《哲学的贫困》中，马克思提出一个十分重要的历史唯物主义法学命题：‘无论是政治的立法还是市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已’”（李光灿、吕世伦，2001）。国际组织发挥的作用不容否认，但迄今为止，其制度缺陷阻碍了其作用的有效发挥。包括WTO在内的一些重要的国际组织，面对全球重大议题，久议不决，重要原因之一是其决策制度缺乏效率。

罗纳德•哈里•科斯（RonaldH．Coase）教授提出的交易费用（TransactionCosts）理论的实质是效率最大化，根据其提出的被称为科斯定理（TheCoaseTheorem）的理论，改革法律制度的重要目标之一是效率。理查德•A•波斯纳（RichardA.Posner）教授的效率观是卡尔多—希克斯效率（Kaldor-Hicksefficiency）标准。他说：“经济学家常常谈及效率，但现实世界几乎不可能满足帕累托（Pareto）优势标准的效率存在的条件，因而，经济学所使用和界定的效率并非指帕累托优势标准的效率。当一位经济学家谈及自由贸易、竞争、污染控制或某些其他政策或关于世界状况是有效率的时候，他十有八九说是的卡尔多—希克斯标准的效率”（Posner,RichardA,2003）。WTO法律制度的建立是交易费用理论的必然要求，WTO决策制度的法律安排应以卡尔多—希克斯标准的效率为指导，效率同样也是WTO决策制度改革的方向。依此效率标准，如果WTO决策制度安排的任何改变使一些成员的福利增加而同时使另一些成员的福利减少，那么只要增加的福利超过减少的福利，就可以认为这种改变使WTO成员福利总体实现了增值，因而这种改变也是有效率的。

民主与市场经济如胶似漆，通讯技术的发展使民主化的呼声与经济全球化相伴而高涨。经合组织的《多边投资协议》因缺乏民主参与而胎死腹中。“民主从成为政治制度的初始就伴随着尖锐激烈的批评反对。……亚里士多德提醒人们：民主是有很多缺陷的制度，必须对它时时保持警惕。这句话的现代翻版就是丘吉尔的名言：民主是个不好的制度，但是，还没有发现比它更好的制度，所以，我们不得不用它”(黄万盛，2005)。这就是说，民主虽然不是没有瑕疵的制度，但相比较而言，它仍然是最好的决策制度。“在现代世界里，除了民主之外的其他政府制度都不具有民主所享有的正当性；人们确实可以进一步说，民主如今是惟一在全球范围内具有正当性的政府形式。民主已经在世界上取得胜利”（霍华德•威亚尔达，2004）。既然如此，国际组织的决策制度就不应当背离民主，而独行其道。对DSU修正采取单纯协商一致的表决制度，不仅会造成体现大多数WTO成员意志的DSB修正提案无法冲破个别成员的“封锁”，获得通过，更为严重的是，这种专制性决策，极易导致一些成员望而生畏，选择“知难而退”，使一些DSB修正提案“胎死腹中”，更不用说跨入表决程序的门槛。

三、决策的高效率要求DSU修正采用多数表决制

WTO决策制度的高效率要求表决权集中制度的多数化，也就是说，WTO在表决时要更多地采用多数表决制。“所有不足全体一致的决策规则，都可望会导致按照帕累托标准是非最优的决定”（詹姆斯•M•布坎南、戈登•塔洛克，2000），也就是说，只有一致同意的决策原则才可望会符合帕累托标准的效率。然而，“全体一致是好的，但其成本是高昂的，最显而易见的捷径是降低同意的百分比，即采用低于百分之百同意率的决策规则。此规则的确会降低决策成本（decision-makingcosts）”（Reisman,David,1990）。“在市场中，谈判通常只在两个人之间进行，因而达成契约的成本较低；相比而言，在公共选择过程中，达成一致的成本相当之高。这种成本被称之为‘决策成本’。当决策成本相当高时，社会就会因缺乏决策效率而遭受损失，甚至根本达不成提供公共物品的协议”(盛洪，2003)。多数表决制，比其它表决制更具有效率。在多数表决制中，表决权集中程度与效率成反比。

为提高国际组织决策制度的效率，对于紧急性议题尽可能采取简单多数表决制，或表决权集中程度较低的多数表决制；对于特别紧急的议题，考虑采取“少数表决制”。对于其它议题，根据其重要程度决定采取何种集中程度的多数表决制。多数表决制已经成为国际社会表决制度的一种发展趋势。第一次世界大战结束以后，外交会议越来越多，全体一致原则已不能适应国际社会经常缔结多边条约的迫切需要，因此不得不让位于多数原则。第二次世界大战后，在制订和修订条约的外交会议上，或者在国际组织的全体会议上，表决一般以出席和投票的参加国的2/3多数决定（李浩培，2003）。在国际社会进入现代以后，为适应经常缔结全球性国际多边公约的需要，在条约生效要求的成员数量上，多数通过生效原则（简单多数，三分之二多数，五分之四多数等）开始确立（万鄂湘等，1998）。根据欧洲委员会总秘书处的《欧洲委员会成员备忘录——<尼斯条约>概要》，《尼斯条约》在某种程度上扩展了特定多数表决制的范围”，使《欧洲共同体条约》的二十七个条款中的全体一致表决制全部或部分地转变为特定多数表决制（Secretary-GeneralofCommissionoftheEuropeanCommunities,2007）。根根2009年12月1日生效的《修订建立欧洲联盟条约和建立欧洲共同体条约的里斯本条约》对欧盟理事会（CounciloftheEuropeanUnion）决策机制的规定，“除条约另有规定，理事会将以特定多数表决。”

可见多数表决是欧盟理事会这一欧盟的重要机构的主要决策机制。《里斯本条约》在《尼斯条约》的基础上，进一步地扩大了多数表决制的适用范围（戴炳然，2008）。《WTO协议》与关税与贸易总协定（GeneralAgreementonTariffsandTrade,GATT）相比，增加了多数表决制的运用。在WTO的决策实践中，比多数表决制苛刻的协商一致决策制度正在遭受挑战。WTO在其《区域主义与全球贸易体制》报告中阐述了协商一致决策制度对区域贸易协议审议工作造成的困难和障碍（WTOSecretariat,1995）。有学者认为，协商一致的议事程序对多边贸易体制审议区域贸易协议工作造成了许多困难，人为地拖长了工作组的审议时间。有些法律专家和官员建议把审议区域集团协议的协商一致决策制度改为法定多数或简单多数的决策制度（刘光溪，2006）。安妮•O•克鲁格（AnneO.Krueger）教授在WTO成立后不久就指出，WTO成员的增加，使协商一致的惯例变得缺乏效率，WTO的决策制度应沿着欧盟的特定多数表决制改革（Krueger,AnneO,1998）。WTO总干事顾问委员会在《WTO的未来——应对新千年的体制新性挑战》的报告中充分认识到协商一致决策制度的低效率问题，并提出了改革建议（WTO,2004）。现行DSU修正决策制度的低效率，不符合经济全球化对WTO决策制度高效率的要求，不符合多边贸易法制的效率价值目标的要求，也不符合国际社会表决制度的发展趋势，不利于DSB报告执行制度变革方案和与DSB报告执行制度相关联制度变革的实现，有必要使DSU修正决策制度效率化，采用多数表决制。

四、决策的民主化要求对DSU的修正采用多数表决制

平等是民主的精髓，既包括形式上的平等，又包括实质上的平等。“实质平等是指每个人的幸福和利益必须得到平等考虑，这就是著名的利益平等考虑原则”（Stanley,BennⅠ,1967）。多边贸易法制应遵循平等原则，这一原则有两个方面的要求：一是一般情况下的形式平等，二是特殊情况下的实质平等。DSU的修正无论采取何种决策制度在表面上和形式上对所有成员是平等的。但是，DSU的DSB报告执行制度对发展中成员严重不利，这就使DSU成了对发展中成员和发达成员之间不公正的国际条约，而修正DSU的现行决策制度在事实上是修正《WTO协议》及其附件中最严格最苛刻的决策制度，这就造成了人为地“锁定”了对发展中成员严重不利的DSU，使发展中成员与发达成员处于不平等的地位。

国际社会决策的民主化和国际法的平等原则，要求解除协商一致的修正DSU的现行决策制度对DSU修正的“锁定”，采取多数表决制。《联合国》修正的2/3多数表决制是可供借鉴的。有学者对DSU的规则划分为程序性的和实体性的规则，并建议对前者的修正要求2/3多数通过，对后者的修正要求3/4多数通过（余敏友等，2001）。这种对DSU的规则的修正进行区别对待的建议是值得考虑的，但其中的3/4多数通过对DSU实体性规则修正案的要求不免显得苛刻。