“我们不能再等待:将文件管理带入21世纪”

2011年11月28日美国总统奥巴马签署并了主题为“政府文件管理”的总统备忘录。该备忘录的具有重要的历史意义，它标志着自杜鲁门政府以来，美国政府首次正式且大范围开展联邦政府文件管理改革活动。备忘录明确规定T--系列具体的行动措施，包括机构提交文件管理现状报告，制定文件管理指令等，并要求美国国家档案与文件署、管理与预算办公室、司法部通力合作监督并执行备忘录中提出的各项工作。通过该备忘录的，美国政府将文件管理工作与开放政府的目标紧密地联系在一起，并将其视为后者的支柱，它期待通过文件管理工作的提高与完善能够节省开支、提高效率，实现知识共享，并为子孙后代留下宝贵的信息遗产。

该备忘录之际恰逢笔者在美国做学术考察，在与美国国家档案与文件署第一任首席文件官Paul Wester先生谈及此事时，感触颇深。借由此文，笔者将围绕该备忘录的主要内容、动因以及相关情况作简要解读。

备忘录主要内容介绍

备忘录针对的是联邦政府的文件管理。其内容可归纳为4个部分：

1.目标

这部分明确阐述了此次开展政府文件管理活动的初衷。一方面，从美国政府整体的角度讲，有效的文件管理是实现开放政府的支柱，是节省开支、提高效率、促进开放、提升透明度并为子孙后代提供宝贵历史遗产的重要途径；另一方面，美国现有的文件管理模式形成于20世纪中期，主要针对纸质文件的管理，而当美国步入高速发展的信息时代之后，原有的文件管理模式已经无法适应数字时代的要求，无法管理数量日益庞大的电子文件，“信息量的膨胀会使机构的系统瘫痪，导致机构付出更高的代价，甚至丢失文件”。。因此，奥巴马总统认为：“现有的联邦文件管理系统是基于过时的纸质文件和档案柜。今天的行动是要将文件管理带人数字时代，只有这样才能使公众利用到关于政府行为和决策的清晰、准确的信息。”

2.文件管理改革的机构责任

在过去的10年中，美国国家档案与文件署每年平均接收475，000，000页的文件，最近几年，具有档案价值的电子文件大量进入档案馆，馆藏量已经达到142T。而相比之下，美国国家档案与文件署最新的一份报告显示，联邦机构并没有对这些日益多样、复杂的电子文件进行有效的管理，没有认真地执行联邦文件法所提出的法律要求。该备忘录正是回应并试图解决这一问题。因此，本部分提出了一系列具有针对性的行动措施。它要求每个联邦政府部门的领导起草一份报告，报告中要“阐明机构当前关于改进或维持其文件管理项目的计划，尤其是电子文件的管理，包括电子邮件、社会媒介、部署基于云服务或存储的解决方案以及应对其他文件管理挑战；查找现行相关法令、规章制度或国家档案与文件署的官方指导可能给机构采取完善、成本收益高的文件管理政策和实践造成障碍的规定或疏漏；列出可以帮助机构改进其文件管理工作的政策或项目”。同时，要求该机构领导“确保将法律、规章和本备忘录规定的文件管理要求的成功实施作为高层机构管理的优先目标，并为有效实施这些要求配置合适的资源”。

3.文件管理指令

根据各联邦机构提交的报告，备忘录要求在报告要求的截止日期后的120天内，管理与预算办公室主管、国家档案馆馆长协同司法部副部长应共同制发一个文件管理指令。该文件管理指令旨在通过文件管理维护公众对政府的问责能力，提高政府效能，降低开支，并在可能的情况下，促进纸质文件管理向电子文件管理转变。指令内容主要包括：(1)建立一个政府文件管理框架，该框架应该更高效、更符合成本效益原则；(2)推进文件管理政策的制定和实践活动的开展，提升各机构履行其法定职责的能力；(3)通过对行政机关活动的记录保证其问责职能的履行；(4)增强政府的开放性，适当增加公众利用政府文件的机会；(5)帮助机构按照法律要求保存与诉讼相关的信息；(6)在可行的情况下，促进纸质文件管理向电子文件管理的转变。此外，所有与政府文件管理相关的法律法规、规章制度、政策调理等都将被重新审查。为保证此次行动的广泛性和科学性，备忘录要求管理与预算办公室主管和国家档案馆馆长在大范围内征求意见，寻求政府内外部各种力量的支持。

4.通用条款和公布

这两部分为总统备忘录的标准程式，此处不作详细解读。

备忘录动因及意义分析

美国是文件管理尤其是电子文件管理比较先进的国家，此次总统备忘录的无疑又为其注入了新活力。美国相关评论认为，此份总统备忘录试图将日益边缘化的文件工作提到政府的议事日程当中，引起联邦政府各部门对文件管理的高度关注。备忘录中规定了一系列具体任务及完成时限，表明美国政府认识到文件管理工作与其他工作一样必须符合信息时代政府的管理需求和公众的利用需求，且保持同步发展。

通过对美国相关制度法律法规及政策的跟踪考察，笔者发现，美国文件管理工作总是与政府管理及其变革紧密相连的。此次总统备忘录的更是其一贯政府治理态度的延伸。具体来说，该备忘录体现了促使美国文件工作发展的3个主要动因：

1.建设透明、开放政府的要求

奥巴马就任美国总统后，一直致力于推动“开放政府计划”。2009年1月奥巴马在主题为“透明与开放的政府”的总统备忘录。开篇提到，“政府应该是透明的。透明将促使政府权责一致。透明可以告诉公民他们的政府在干什么。联邦政府所持有的信息是整个民族的资产。在与法律和政策相一致的情况下，本届政府将采取有效行动，使信息可以快速公开，并可以轻易地阅读和使用。各行政部门应该使用最新的科技将各自的运作和决策在网上公开，以使公众畅通无阻地获取信息。各部门也应主动寻求反馈，了解公众最关心的信息是什么。”信息公开与信息自由是美国政府多年来一直较为关注的问题，1966年的《信息自由法案》、2009年的《开放政府指令》和2011年的《开放政府国家行动计划》无不说明这一问题的意义和重要性。尤其是在《开放政府国家行动计划》有关“开放政府以增进公众参与”一节中“政府档案管理现代化”条款明确提出：“一个透明、负责任政府的基石，就是记载着联邦政府的决策和行动、健全有效的档案管理”。与此相呼应，美国政府在备忘录中亦强调，“加强文件管理，可以更好地记录机构的活动及其决策，从而提升机构的工作效能、透明度及问责性。移交到美国国家档案与文件署的文件能够像镜子一样使我们的后人理解和借鉴我们的行为及决策”。由此可见，美国政府致力于建设“开放、透明政府”，是一项长期、基本的政策，“有效的文件管理是实现开放政府的支柱”。无论是对当代的公众还是未来的一代，他们都拥有对政府的问责(accountability)权利，而政府应该维护这种权利，并为其

实现提供便利。笔者最近在网上看到一篇文章，题名为《美国人为何爱上政府网站?》，文章认为“政府数据公开是数字文明的起点。在美国人的定义里，政府开支公开，几乎是一个透明的政府最基本的义务。而奥巴马‘开放政府’第一步就是实现政府资料共享。”

2.信息化建设的要求

美国政府开展信息化建设的目的之一，就是借助信息技术提高政府效能，降低支出，这也是美国政府自20世纪80年代以来就g倡导的。1980年、1995年美国两度颁布《减少纸张作业法案》，要求尽量减少不必要纸张文件方面的开支。1998年颁布的《政府无纸办公法案》，规定联邦政府的各个部门采用电子方式呈报材料和业务交流，逐渐实行无纸作业。法案明确规定必须在2003年10月31日前实施无纸化办公。2011年11月9日又出台了总统第13589号行政令《促进效率、节省开支》，进一步要求机关节约开支，将开支集中于主要职能活动。延续这一治理理念，备忘录再次重申“制定一个21世纪的政府文件管理框架来迎接这些挑战。这个框架将会为透明政府提供基础，同时利用信息来提升机构效能和减少不必要的花费和负担”。事实证明，信息技术的应用的确帮助美国政府实现了这一目标。网上一则新闻报道，由Pitney Bowes公司和美国邮政署研发的一种跟踪系统，即电子回执系统，每年可为Cleveland地方法院节省几千万美元。也正是因为信息技术的大范围使用，使得美国政府认识到文件管理的需求更加迫切。备忘录这样说道：“几十年的技术发展使得机构的活动方式发生了很大改变，同时还给机构的文件管理工作带来了机遇和挑战。对电子通讯和信息系统越来越强的依赖性极大地增加了机构必须管理的信息的数量和种类。如果能够合理地加以规划，技术能够使得文件的管理、利用和共享更轻松。但是，如果文件管理政策和实践指南并没有作出适应数字时代的更新，信息量的膨胀会使机构的系统瘫痪，导致机构付出更高的代价，甚至丢失文件。”文件管理与政府信息化建设是休戚相关的。

3.实践文件的全程管理

像大多数国家一样，美国的文件管理与档案管理长期处于分隔的状态。虽然美国早在1950年就颁布了《联邦档案法》，但机关档案管理长期不受机关重视，有些机关甚至不按《联邦档案法》规定执行。2005年8月美国启动了电子文件档案馆项目(EIectronic Records Archives，简称ERA)项目，该项目历经6年，于2011年8月基本完成。虽然系统建设还存在很多需要解决的问题，但是按照系统的设计初衷，它是以电子文件的全程管理为基础的。它要求作为文件生命周期前端的文件的形成机构按照相关要求完成移交前的管理工作。但实际上，联邦政府机构的文件管理还远远没有达到这一目标。

无独有偶，2002年美国政府曾启动联邦机构架构(Federal EnterpriseArchitecture)计划，该计划从信息化建设的角度出发，以整个联邦政府的业务活动为基础，通过跨部门的横向职能分析，以减少重复投资，加强部门间的互联互通与合作。在这一框架的基础上，2005年美国国家档案与文件署制定了“联邦机构文件管理框架(Records ManagementProfile)”，该框架在某种程度上是对ERA的补充，首次将文件管理，尤其是电子文件的管理，按照全程管理的原则，延伸到了文件管理的前端。特别是针对文件形成机构，将文件管理活动与业务活动进行有效的集成。该框架的设计理念和管理思路是符合现代文件管理的特点和要求的。但是，可能由于缺少具有可操作性的措施，后续并未取得显著的成效。从这个意义上说，此次备忘录明确定位于政府文件的管理，尤其是政府电子文件的管理，在某种意义上是对联邦机构文件管理框架的延续，强化了文件形成机构的文件管理工作，力争实现电子文件全生命周期管理。

值得关注的相关问题

一份内容仅有两三页的总统备忘录引起了国际档案界的关注，美国文件工作面临着重要的发展机遇，对中国档案界来说，这意味着我们有更多机会从中获取经验与灵感。

1.协同管理

无论是前文提到的联邦政府文件管理框架还是本次的备忘录，其中都涉及到“管理与预算办公室(Office ofManagement and Budget)”这样一个机构。管理与预算办公室(预算局)是一个内阁级别的部门，在美国总统行政办公室中规模最大。该部门的主要任务是协助总统监督联邦预算的制备，并对各行政部门的管理活动进行监督。在帮助制定总统的开支计划时，管理与预算办公室负责对机构所有项目、政策和程序的有效性进行评估，以确保机构的报告、制度、与总统预算、管理政策保持一致。此外，管理与预算办公室监督并协调政府采购、财务管理、信息和监管政策。在每一个领域中，其主要作用是帮助改善行政管理，制定更好的绩效测量和协调机制，减少不必要的支出负担。正因如此，就不难理解为什么备忘录中要求“各机构的负责人应当向国家档案馆馆长以及管理与预算办公室主管同时提交报告”。此外，在制发文件管理指令的问题上，除管理与预算办公室、国家档案与文件署之外，司法部也加入其中。这些都清楚地表明，政府文件管理是一项复杂的工作，涉及的范围和深度也许是始料不及的，因此，相关部门的协同管理对于顺利实施和推进此项工作必不可少。

2.首席文件官(GRO，Chief RecordsOfficer)

2011年1月美国国家档案与文件署制定了一份名为《变革：事业规划》(A Charter for Change：Charting thecourse)的报告，报告中明确了国家档案与文件署的核心价值，确定了主要的目标服务对象，并针对这些用户群体进行了相应的部门与人员调整。首席文件官就是在此次机构调整中出现的。CRO的职责是领导并监督联邦机构的电子文件管理工作。据现任CRO Paul Wester先生介绍，目前他下属25名工作人员，这些人员将按照分工分别与各个联邦政府机构建立联系，负责指导、监督其电子文件管理工作。就像CIO出现之时，人们认识到信息的重要性一样，CRO的出现似乎也预示着文件尤其是电子文件的重要性即将为更多的机构和人所接受和认知。同时，文件形成机构与档案机构之间的纽带也将因此而连接得更加紧密。

(本文系中国人民大学科学研究基金项目“电子文件管理发展与前沿年度报告”(项目批准号：10XN1019)的阶段陆成果)

(作者单位：中国人民大学信息资源管理学院100872)