促进我国农村社会保障发展

我国是一个农业大国，农村社会保障是我国社会保障体系极其重要的组成部分。但受传统城乡二元结构模式的影响，造成现在我国城乡发展极不平衡，在城市社会保障体系基本建立的同时，农村社会保障却存在着诸多问题。适时建立健全农村社会保障体系，有利于实现社会公平、维护社会稳定、促进城乡共同发展。

一、我国农村社会保障中的主要问题

（一）农村社会保障体系覆盖范围窄、层次低。据有关部门统计，占总人口近70%的农民的社会保障支出仅仅占全国社会保障费的11%，而占总人口近30%的城镇居民的社会保障支出却占了全国社会保障费的89%，两者差距悬殊。大部分农村社会保障停留在救济层面上，即使农村以养老、医疗为重点的社会保障也只是在小范围内实施，并没有普遍推行。医疗保障还只是社区化而不是社会化，而且大部分国有企业、私有企业以及三资企业对农村劳动者的社会保障基本是一片空白。这种情况损害了劳动者的基本权益。

（二）土地保障功能日益下降。目前，我国土地自身的保障作用已无法满足市场经济对农村社会保障的要求。其主要原因有：一是因为我国人多地少；二是随着城市化和非农产业的发展，已经有大量的、而且还将有越来越多的土地被征用；三是农产品投入大、产值较低，我国农民不仅享受不到政府补贴，而且还自己承受各种自然风险和市场风险，加剧了农民的生活风险；四是土地集体所有，农民只有使用权，没有所有权，农民不能变卖土地来养老；五是人多地少的基本国情和实行联产承包责任制的特殊体制，很难推行土地的规模经营，制约了土地的保障功能。

（三）缺乏法律保障。我国政府迄今还没有一部专门涉及农村社会保障工作的基本法律，在国务院已经制定的条例中，也极少涉及规范社会保障制度的法规。虽然我国过去在农村社会保障工作方面形成了一些法规、条例和规章，但多是单项的，功能单一、缺乏力度，没有形成有机的法规体系，而且地区不同，内容亦有所不同。由于农村社会保障尚未立法，更没有形成法律体系，使得目前农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地。

（四）管理体制分散，农村社会保障政出多门。有民政、卫生、农业、扶贫办等部门承担农村社会保障工作。从表面上看，好像农村社会保障工作多部门负责，易形成合力，共同解决问题。而实际上，各部门从本部门利益出发，看问题的角度不同，在实际工作中经常发生决策及管理上的摩擦和矛盾。

二、发展完善农村社会保障路径选择

（一）发展农村经济，提高农民收入。要促进农村社会保障的发展，从根本上来说，还得解决社会保障资金的来源问题。城市模式的社会保障资金是由三部分组成，其中个人与企业交纳占主要，财政只是适当支持。而在农村现实当中，农民基本上不是企业职工，而在财政又无法为其提供与城市相当的财政支持的情况下，也只好靠农民自身。所以，我们要加强农村经济建设，提高农民收入。（1）加快农业产业化建设。农业产业化建设应是促进投资于农业方面的企业发展，让这些企业吸纳更多的农村剩余劳动力。（2）加快农村城镇化建设。但是，我们在加快农村城镇化建设的同时，必须要与农业产业化相结合，国家还必须在户籍、教育、就业等方面给予政策支持，放宽农村人口迁入城镇居住的限制。（3）加强财政支农力度。加快农业产业化和农村城镇化建设，都需要财政的大力支持，我国应该充分利用WTO中允许使用的“绿箱政策”，加强对农业资源和生态环境的保护，提高农业发展潜力；加强农业基础设施建设，改善农业生产条件；加强农业科技投入，发展高产、优质、高效农业。

（二）加大社会救济力度。一要继续加大对农村弱势群体的救助力度。要继续实行市级领导联村和部门帮扶制度，加大帮扶力度、扩大帮扶范围、提高帮扶效果。尤其要在转变农民的保守观念，帮助农民群众想办法、出点子、引导农民走切实可行的致富之路上下功夫，增强农民的自我保障能力。二要着力抓好社会互助活动。大力宣传社会互助的意义，并采取激励手段提高人民群众的参与率，拓宽社会互助的领域，注重对社会互助活动的引导，确保社会互助的效能得到充分发挥。三要继续完善农村教育救助制度。制定对农村孤儿、残疾儿童、贫困学生的救助措施，把救济孤儿和贫困生的费用列入教育经费开支计划，确保贫困儿童不辍学；要健全完善计划生育的各项奖扶政策。

（三）加强法制建设。经验证明，发达国家的社会保障制度之所以比较成熟，一方面有其较强的经济实力，另一方面是靠完备的法律体系强制推行的。目前，我国农村社会保障中存在的基金来源不规范、投保账户混乱以及挤占、挪用基金等违规现象，无不与缺乏一套行之有效的社会保障法规有关。因此，为促进农村社会保障工作的有序进行和可持续发展，强化农村社会保障的法制性，尽快制定配套完备的法律法规，势在必行。

（四）多渠道、多形式筹措农村生活保障资金。建立农村的社保制度，资金筹措是重要问题。国家和地方政府承担着公共财政的职能，无论从其作为收入再分配的主体来讲，还是从其维持社会稳定及经济正常发展来讲，都要求国家财政、地方财政在社会保障基金中承担责任，需要尽快建立相应的社会保障制度，进行社会保障资金的积累储备。政府在资金筹措方面应高度重视，拓宽思路，统一规划。在农村社会保障制度中的补贴资金应采取多元化方式，可考虑“税保联动”的形式，即国家和地方财政从税收中提取一定比例的社保基金，其比例同农民个人交纳社保资金数额相衔接联动，并且避免因政策的变动带来的波动。除了个人交纳外，可建立稳定的农村社会保险经费，其来源包括地方政府划拨的专项经费、上级财政对经济欠发达地区给予适当的补贴、设立专项公益金、筹措一定的社会捐助资金等。

（五）改革农村土地转让制度。在目前农民负担沉重、农产品价格低廉的情况下，土地的保障功能已经受到严重削弱，特别是在市场化和城市化较高的农村，种地养老已经不太可能，特别是有些农民工已经较长时间离开了土地，进入城市非农领域，其就业观念和生活方式已经发生了质的变化。推进农村土地流转制度改革，提高土地使用效益，再造土地的保障功能，就显得很重要。在坚持农村土地集体所有制的前提下，政府应保证农民的主体地位，允许农民工自主转让土地经营权，通过实行租赁、拍卖、企业托管等形式，有效实现土地增值，使外在打工的农民摆脱土地经营的后顾之忧，使转出土地的农民工最终享有与所在城镇人口相同的社会保障待遇。

（六）规范管理，强化监督。一是加强农村社会保障管理机构建设，建立全国统一、权威的农村社会保障管理机构。二是加强农村社会保障机构队伍建设。通过内部提高职工素质和外部引进专业人才的途径，努力塑造和培养一支适应专业化、现代化、市场化管理需要的专业队伍。三是完善农村社会保障的监督体系。农村社会保障的监管是指各有关方面对社会保障经办部门的管理过程和管理结果进行评审、鉴定，以达到社会保障政策的落实与目标的实现，确保各有关方面的合法权益，提高社会保障管理效益。■