失地农民权益保护措施探究

摘要：最近几年，我国的城市化进程显著加快，这导致我国非农建设用地的需求量大幅度增加。国家征用大量的农业用地，这直接导致很大一部分农民在征地的过程中丧失了部分甚至全部的农地权益，从而使农民变成了“三无人员”即种田无地、就业无岗、社保无份。笔者认为应从立法改革土地产权制度制度、完善征用土地制度、社会保障制度和创建新型安置方式这四方面对失地农民权益加以保护。

关键词：失地农民；权益保护；保护措施

一、改革农村土地产权制度

改革农村土地产权制度，通过立法界定产权归属和所有权主体，根本上赋予农民土地权利，从而使其权利有法可依。实践证明，要有效地维护农民的土地权益，关键在于明晰土地产权，立法应着重从以下两方面着手：

（一）通过立法改革土地产权制度。《土地管理法》规定了农民对农用地享有部分所有权，但是土地所有权依然属于农村集体所有。这样规定依然没有明确农用地的所有权属于谁，谁应该怎么行使，法律对其界定模糊，所以，我国今后立法需要明确权利主体，改革土地制度，让农民切身享有完整的土地产权，只有这样失地农民才能在自己权利受到损害后及时行使权利，维护己身利益。例如，明确所有权归集体所有的同时，让农民以持有股票的方式分享土地收益。

（二）通过立法明确土地权益。在发达的资本主义国家，法律上承认土地属于个人所有，也就是说土地可以进入流通市场进行交易。这点对于我们有一定借鉴意义，我们国家也需要完善立法，例如对土地进入流通领域但限制其用途，只能耕种。对农民的土地权益进行详尽规定同时应完善失地农民的基本生存权及就业权等，并且写明相应权益受损时的救济方法。

二、完善土地征用制度

（一）明晰土地征用目的。保障失地农民基本权益，应该首先要明确土地征用制度设立目的。为了公共利益而征用农民土地，这是无可厚非的。公共利益的范围需要由法律进一步做出明确的规定，而不是由当地政府和土地开发商为了私利来“界定”。因此，为了防止个别政府部门，私自界定公共利益侵害农民合法权益，有必要对政府强制性征地作出严格的限制和要求。在土地征收前，必须对土地征收的目的以及范围都有严格的界定，设立严格的审批程序和完善的公示公告程序。

（二）完善土地征用补偿制度。界定公益性用地和经营性用地，政府征用公益性用地时，需依市场形成的土地转让价格支付补偿征购金。[1]而我国现行的政府征用农用地的补偿标准远远低于商业中征用土地的标准，现行的征地补偿标准只是按土地的农产品总产值来计算，没有考虑到土地存在的其他价值，结果造成补偿标准太低，这使农民受损严重，严重侵害了农民对土地所享有的权益。

我们国家可以借鉴西方市场经济较为发达的国家相对比较完善的土地征用补偿制度。发达国家土地征用所需的补偿费十分的高，一般都是市场土地价值的几倍，所以他们一般不会轻易使用土地征用权。西方土地征用补偿费用由两部分组成，一是土地征用费，二是土地补偿费。土地征用费就是土地本身的价值，制约因素有地区区位、经济发展水平和其他因素，所以国家综合考虑各种因素后来确定适当的土地征用标准。他们主要考虑的是涉及失地农民的社会保障部分，其中有失地农民最为关注的最低生活保障、失业救济和养老保险等等。土地补偿费是土地征用补偿的另一部分，就如前所说，可能会是市场价值的几倍。付出高价值征用了农民的土地后，就会遵循最有效利用的原则，否则，他们就毫无利益可言。有效利用土地才可以为失地农民提供生活保障，同时做到土地资源的最合理配置从而获得收益。

（三）加强土地征用过程的监督。在现实的土地征用执行过程中存在着比较多的不合法的现象，光有了立法规定没有对于执行的监督，那么立法仍然如同虚设。首先，为了更好地实现土地征用，防止滥征滥用的违法行为的出现，切实保护农民权益不被侵害，应当完善土地征用的听证和审批程序。其次，建立土地矛盾纠纷的裁决机构，做好土地征用的行政复议和法院的行政诉讼，保证土地征用的公平、公正。再次，土地征用过程中必须提高规范度和透明度，让土地所有农民能够参与整个过程，赋予农民参与权、谈判权和监督权。具体上要求村委会按时召开村民会议，将征地流程细节公开，尽可能听取广大失地农民的意见，以保障他们的土地使用权、处置权等得到充分保护。这样既可以有效保障失地农民权益，又可以降低地方政府暗箱操作的概率，减少失地农民与政府之间的矛盾。法国的土地征用补偿过程中有我国学习的地方，它几乎每一个环节都要向社会公众公开，接受大众监督。最后，为了避免个别地方政府巧立名目乱用补偿安置费，征地的专款专用制度，设立专门部门监督经费使用和分配。

三、建立完善失地农民社会保障体系

依据地区经济状况和失地农民生活状况来制定社会保障制度，建立以下三方面的保障：

（一）建立和完善失地农民的养老保险制度。农民不像单位职工，没有养老保险，然而在其失去土地后没有生产资料又没有养老保险，这使失地农民的生存难以为继。我认为对其设立养老保险制度，借鉴城镇养老保险体制采取统账结合的模式，对他们分年龄、多层次、广覆盖的设计基本养老保险。

（二）建立和完善失地农民的医疗保险制度。我国现在农民去不起医院，看病难、看病贵的现象比比皆是。失地农民他们更是迫切地希望建立大病医疗保险。对此，我认为我国应该为失地农民这一群体专门建立一种新型合作医疗保障制度，即在政府引导下建立非营利的农村合作医疗组织，对其大病去指定的医院所花费的费用按比现行农村合作医疗保险报销比例要高20%报销。除此之外，我建议为失地农民专门建立医疗救质的基金，为他们提供医疗救助等等。

（三）建立和完善失地农民的最低生活保障制度。为了保障失地农民生存权的基本要求，需要保障失地农民的最低生活水平。公民有获得物质帮助的权利，尤其是对于一些经济落后地区的失地农民而言，失去土地后他们的生活风险和生活成本都大幅增加。单一的安置费并不能解决住房需求、养老问题、和子女教育问题等等。因此应结合各地具体情况，建立失地农民最低生活保障制度，保障失地农民的基本生活需求。[2]其中需要特别注意对于一些十分困难的失地农民的救济，例如对那些高龄或是失去劳动能力无法再就业以及基本生活都存在困难的失地农民，我们可以直接将他们纳入城镇最低生活保障覆盖范围以保障其基本生活。

四、创建新型安置方式实现多元安置

为了改变失地农民权益不受保护的现状，我们还可以从改变传统的单一安置方式，创建新型安置方式入手。目前，我国主要以一次性货币补偿为主，社会保障为辅的安置方式，而且前文已述目前社会保障的不足，这显然不能完全保护失地农民权益。所以创建新型安置方式实现多元安置才能切实的保护失地农民权益。

政府征收土地后无法保障本区域农民的基本生活安置，在统一规划的前提下，实行异地移民安置。这种安置方式保证了被征地农民能够继续从事农业生产，生活不受太大影响，多数安置的农民生产生活条件也能得到改善。[3]

一方面积极推进土地股份制经营，农民土地入股。如果农民转为股东，不仅可以减轻在征用土地时的难度，同时也能使农民获得更丰厚的收益，一定程度减轻失地农民失地后的生活重担。另一方面，把土地转为建设用地，应该允许农民以其拥有的土地使用权用入股或是以出租的方式参与到土地的开发中，并且分享土地增值收益。工商业用地还可实行租赁，由转让土地的农村集体组织向企业收取租赁费，优化配置和节约使用土地资源，改变传统的一次性货币安置方式。[4]（作者单位：河北经贸大学）

参考文献：

[1]胡盾.城镇化中失地农民权益的保护[J].晋中学院学报，2014，06：45-47.

[2]论集体土地征收中失地农民社会保障体系的构建[J].现代商业，2014，08：87-88.

[3]黄树标，邓环.中国城市化进程中失地农民社会保障体系的构建[J].创新，2014，02：91-95.

[4]赵剑.城镇化进程中失地农民社会保障问题初探[J].知识经济，2014，09：40.