财政拨款项目绩效考评体制建设的有益探索

【摘要】 目前国内财政拨款项目的绩效管理普遍存在着管理不科学、监督不力等许多问题，根源在于转型时期的体制弊端，参照国外的先进经验，绩效考评管理体制应该向制度化、标准化、科学化、客观化、实用化的方向发展。全额财政拨款的地震部门项目绩效考评制建设在这些方面做了一点有益的探索。

【摘要】 财政拨款项目 绩效考评 管理 制度化 标准

引 言

以企业项目管理为主导的项目管理知识体系PMBOK（Project Management Body Of Knowledge）对国内政府财政拨款项目管理理论体系造成了一定的冲击。虽然财政拨款项目有自身的特性，但强化项目管理，保全国资增值的要求更加迫切。在这种趋势下，国家财政部开始启动财政拨款项目绩效考评规范体系的建立。一些相关行业部门（如地震主管部门）也相应制定了绩效管理试行办法，这是目前国内对财政拨款项目绩效考评管理制度的一种有益探索。下文将对此作简要论述。

一、财政性拨款项目绩效考评体系基本概念的含义及其特点

1、项目的含义和特征：

项目是一个特殊的将被完成的有限任务，它是一定时间内满足一系列特定目标的多项相关工作的简称。它具有以下特征：

（1）一次性。项目的任务是一次性的，有特定的环境与要求。

（2）整体性。项目是一系列活动的有机组合，形成一个完整过程。

（3）目标的明确性。在一定的组织机构内利用有限资源（人力、物力、财力等）在规定时间内完成任务。目标由成本性目标和约束性目标组成。成果性目标是项目的最终目标和主导目标；约束性目标是实现成果性目标的客观条件和人为约束的统称，是项目实施必须遵循的条件，是项目实施过程中管理的主要目标。

由于项目的以上特性，以项目为单元进行目标考核就成为项目管理的基本内容，而目标考核的核心是绩效管理，因为绩效管理是通过约束性目标管理来实现成果性目标的管理，最终实现目标管理。

2、绩效管理

绩效是“绩”和“效”的合成，即成绩和效率，是项目建设成果的综合反映和体现。“绩”指项目是否按期达到预先设定的目标，主要任务是否完成，是侧重于量上的建设成果；“效”则指完成任务的效率，资金使用的效益，预算支出的节约等等，侧重于质上的建设成果。一个项目的绩效指标综合体现了项目建设的水平和成果，是管理者进行项目目标建设考评的重要依据。

在项目绩效管理过程中，需要为主管部门提供绩效方面的决策信息，才能行之有效地实行控制管理，这就需要进行项目绩效考核与评估。所以绩效考评管理是项目绩效管理的重要内容。

3、财政拨款项目及其特点

财政拨款项目是指部分或全部使用财政拨款建设的项目。从目前我国财政购买支出的组成来看，财政拨款项目占据了最重要的组成部分，同时它也是年度财政预算支出的重要内容。因此，这部分财政资金的使用效益，决定了财政购买支出的使用效益，决定了这部分财政预算支出的使用效益。在我国，财政性资金拨款项目具有以下特点：

（1）项目数量多，使用资金大。财政拨款项目建设覆盖面广，涉及各行业各部门，是各行业主管部门进行投资和管理，发挥行业主管职能，推行国家政策的主要手段。同时，作为政策性拨款，要发挥并达到效用，其使用资金量也是惊人的。

（2）投资主体为国有法人。财政拨款项目使用财政性资金，多在当年本部门预算中列支，资金来源为国家预算收入。因此由国有法人对其加强控制管理，严格绩效考评是非常必要的。同时，投资主体的单一性为统一制定财政拨款项目绩效考评基本制度，在各地区各部门推广提供了便利条件和实施依据。

（3）财政拨款项目管理的多样性。由于各地区各行业部门间广泛的差异性，导致财政拨款项目管理制度的多样性。这就要求绩效考评应该因地、因部门制宜，制定相应的绩效考评制度。

由于上述特点，使财政拨款项目绩效考评体系基本标准的统一制定成为必需，同时具备了条件。

二、我国目前财政拨款项目绩效管理存在的主要问题及根源

1、财政拨款项目绩效管理存在的主要问题

（1）管理不科学、不规范，考评标准体系尚未正式建立

由于财政拨款项目管理从计划体制中走出的时间不长，政府职能转换和体制改革仍在进行中，尚未形成规范的体系化管理，考评标准不明晰，考评的主观随意性过大，错误的考核信息影响项目整体的绩效考核和过程管理。

（2）人管多于制度管理，考评未能制度化，实用性不强人管多于制度管理是绩效考评普遍存在的问题，对项目绩效的管理是经验性的，领导的临时性决策有很大的影响力。这种模式下的考评结论常常与主管部门领导个人因素密切相关。没有制度化的约束导致绩效管理的可操作性不强，不利于项目之间绩效考评的纵横向比较，也无从制定科学的项目发展战略。

（3）侧重于自我约束，监督控制不够有力，流于形式

项目管理过度依靠建设单位自我约束，未能形成合理有效的杠杆监督机制，经常是管理方、实施方、考评方三方合一，这是政府职能转变不彻底的体现，导致对项目的绩效管理控制力度不够。目前来自项目外部的绩效管理力度来自于两个方面：突击性或年度性的绩效考评和项目审计。由于项目管理是一个流动的、持续的过程，有限的突击性或年度性的考评或审计往往成为事后诸葛亮，是被动的和表面性的，不能从源头控制项目绩效管理的整个流程。

2、 财政拨款项目绩效管理存在主要问题的根源

（1）主要的根源在于财政拨款项目管理的体制性弊端，表现在投资主体产权地位不清晰，主要依靠行政手段进行项目管理，监督乏力，未能适应市场经济体制的要求，建立市场化的有效的监督和管理机制。这是政府体制改革转型期的阵痛和代价。

（2）项目建设利益分配失衡。建设单位利益保证不够，使用行政命令，不能广泛调动项目绩效控制的积极性，未形成科学有效的利益分配格局。

三、国外项目绩效管理的经验

从国外比较成功的政府投资项目绩效管理理论来看，存在着以下几个特点：制度化、标准化、科学化、客观化和实用化。一整套行之有效的、标准化的绩效考核制度，是实施有效绩效管理的保证。同时，明确投资方（政府）的合法权利，拥有对项目绩效的最终管理权和考评权。为保证考评人员的先进水平，采用聘请专业市场专家考评的方式，以提高考评的科学性和客观性。考评制度中的考评要点简单准确，便于操作。这几点，也将是我国财政拨款项目绩效管理的发展方向。

四、地震事业财政拨款项目绩效考评体制建设的有益探索

地震事业项目具有全额财政拨款和科研专业性较强的特点，其中全额财政拨款在财政拨款项目中具有一定的代表性。地震事业财政拨款项目绩效考评的探索将对整个财政拨款项目绩效考评制度建设起到试验的作用。地震系统曾印发了《中国地震局中央财政项目绩效考评实施办法（试行）》（以下简称“试行办法”），这个试行办法对财政项目绩效考评体制建设做了有益的探索，体现在以下几个方面：

1、制度化的建立――通过行政规章制度颁布实行

对考评的适用范围、组织管理、考评内容、指标、实施办法和结果应用均有详细的规定，并以附表的形式提供了绩效项目考评报告及评分标准。这个制度以中震发财字号文件的形式下达，具有部门规章制度的法律效力，和本系统内推广执行的强制力。

2、标准化的建立――评分制

试行办法对于绩效考评指标说明详尽清楚。通过分类评分加权汇总，得到考评总分，以此为考评是否合格的依据。如：业务结果考评中1大项第1小项“项目目标完成程度”，分值为20分，考评依据为计划任务书、初步设计或项目合同确定的阶段目标，考评标准有4级，100%完成得18-20分，80%-100%完成为13-17分，60%-80%完成为10-12分，60%以下完成为0-10分，除此外还有“验收的有效性”、“项目组织与管理水平”、“项目的效益”等大项和财务指标考评，总分值100分，综合得分95分以上为优，85-95分为良，70-85分为及格，70分以下为不及格。

3、科学化的建设――自我考评和上级考评相结合

规定按照项目考评主管部门的要求，项目建设单位应提交同样考评标准的自评报告和相关材料，并对其真实性和可靠性负责。考评主管部门适时对已自评项目进行考评。此外，对考评办法的规定有：综合评价法，对比分析法、投入产出法等，考评程序则有委托受理、方案设计、专家评价、综合分析和撰写报告等。

4、客观化的建设――专家评审制度和考评中介机构的介入

为保证考评的客观性和公正性，引进了专家评审制度的考评中介机构。按照规定，发展财务或计划财务部门依据项目特点和工作需要为绩效自评和考评组成专家组或遴选中介机构，专家应具备以下条件：

① 熟悉地震及相关领域的政策法规；

② 具有丰富的相关行业管理经验；

③ 具有机关专业技术职称或从业资格；

④ 有良好的职业道德和信誉。

同时中介机构的介入把考评工作推向市场，使之更透明、更公正。对于中介机构的条件也有明确的要求，如：依法设立的独立法人，具有相关行业管理组织机构颁发的专业资质，或具有财政部认定的考评资格等等。

5、实用化的建设――业务考评与财务考评

试行办法从业务活动结果和财务活动结果两方面进行考评，各有侧重，互有补充，这才能全面、系统地反映建设成果。其中的各项考评指标与项目管理工作密切相关，根据其重要性设置不同的权重，以合理反映整个项目建设管理的绩效水平。

五、《地震事业项目绩效考评实施办法（试行）》考评标准和评分办法浅析

下面是试行办法中规定的考评标准和评分办法，从中可以看出试行办法在标准化、实用化等方向上的探索。

1、业务结果考评

（1）立项目标完成程度（分值45分，下同），包含

1) 项目目标完成程度（以计划任务书、初步设计或项目合同确定的阶段目标为依据，20分）

2) 项目内容完成程度（项目工作量的完成情况，10分）

3) 项目工作质量（10分）

4) 项目进度（与计划进度符合情况，5分）

（2）验收的有效性（10分），包含

1) 验收机构的有效性（3分）

2) 验收方式合理性（3分）

3) 验收结果公正性（4分）

（3）项目组织和管理水平（10分），包含

1) 管理机构健全（2分）

2) 人员结构合理（各类人员结构，职称、学历等，2分）

3) 管理制度规范性（3分）

4) 组织管理有效性（3分）

（4）项目的效益（25分），包含

1) 科技进步效益（科技成果、人才培养、技术提高等，10分）

2) 公共支撑效益（10分）

3) 经济效益（5分）

（5）项目可持续性影响（10分），包含

1) 社会经济发展的影响（4分）

2) 防震成灾事业发展的影响（3分）

3) 项目单位发展的影响（3分）

2、财务考评

（1）资金落实情况（10分），包含：

1)资金到位率（5分）

2)资金到位及时率（5分）

（2）项目采购执行情况（10分），包含：

1) 项目招标或项目采购方式(5分)

2) 项目采购支付方式（5分）

（3）实际支出情况（45分），包含：

1) 预算执行和预算批复的相符性（15分）

2) 实际支出调整的合理性（15分）

3) 实际支出内容的合理性（10分）

4) 支出结构的合理性（5分）

（4）财务信息质量（15分），包含：

1) 会计核算的准确性（10分）

2) 财务资料完整性（5分）

（5）财务资产制度执行情况（20分），包含：

1) 财产管理制度健全性（10分）

2) 财产管理制度有效性（10分）

可以看出，在项目业务活动结果考评中，立项目标完成程度和项目效益两个指标所占的权重最大，累计70分，占到整个项目考评分值的35%；在财务考评中，实际支出情况、财务资产制度执行情况和财务信息质量的权重最大，合计80分，占整个项目考评分值的40%。这几项如果都能得到满分，那么总分值将达到75分，绩效考评结论为合格，这说明考评方案的设计者对这些指标的重视程度，因为这些指标是项目建设绩效管理的关键性因素，体现着管理者对项目建设管理的根本性成果。

虽然目前这种绩效考评管理体系还不够完善，但在财政拨款项目绩效考评体制建设上已经取得一定的进步，做出有益的探索，并积累了经验。

结语

地震事业项目绩效考评工作是在财政拨款项目管理体制改革中产生的，同时也是对项目绩效考评体制建设积极有益的探索，它一定程度上体现了当前财政拨款项目绩效管理体制建设的改革方向。

参考文献

[1] 陈凌芹，《绩效管理》，中国纺织出版社，2004.6

[2] 徐莉、赖一飞、程鸿群，《项目管理》，武汉大学出版社，2003.1

[3]《中国项目管理知识体制与国际项目管理专业资质认证标准》，机械工业出版社，2003