风景区规划管理现状问题浅析

摘要

黄山是中国首批部级风景名胜区，其风景区的规划管理进程对我国其他风景区有很大的借鉴与指导意义，本文对黄山风景区规划现状管理的现状进行介绍，并且总结出规划管理存在的问题，针对其中两个主要问题：风景区城市化问题与游客控管问题进行深入分析，并提出改善措施和建议，希望能藉此对其他风景名胜区有启示作用。

关键词

黄山风景区 ； 规划管理 ； 风景区城市化 ； 游客控管

黄山位于安徽省南部于1982年被指定为中国首批部级风景名胜区，l984年被评为全国10大风景名胜区， l990年荣膺联合国世界文化和自然双遗产2004年被评定为我国首批世界地质公园，是属于山岳型风景名胜区・述说黄山的故事，让每一个人明白它的意义，并保证景区的可持续发展，是管理单位和旅游主管单位的义务、责任；也是景区持续吸引游客的主要力量。

1. 现状分析

位于黄山脚下，和黄山壮丽的自然景观互相呼应的则是博大精深的徽州文化。徽州文化是历史上的徽州（前称新安郡）人民在长期的社会实践中所创造的物质和精神财富的总和；无论在器物文化、制度文化，还是在精神文化等层面，都有者深厚的底蕴和杰出的创造，历代人才辈出，文风鼎盛。

而随着黄山游客不断增加，从80年代初起，焉了解决交通和住宿的瓶颈，景区先后新建了天都新道、白云新道、丹霞步道、石笋肛步道；修建了云谷，太平和玉屏三条客运索道，形成了景区内游览的立体交通网络，索道票价统一价格65元。完成了温云路和温慈路路面改造；开通了程控电话、移动电话和无线寻呼系统；兴建了西海、云谷寺、天海、玉屏楼、五里桥等防火水坝30多处，总库容达30万立方米。并兴建了日处理能力3000吨净化水厂一座，综合供水工程正在实施当中。建成了35KV白鹅岭变电站和35KV温泉变电站。同时，新

建改建了住宿宾馆和饭店。景区内现拥有各类宾馆和招待所20多家（其中四星级3家，三星级5家）。全山宾馆、饭店、招待所皆为国有，由股份公司统一经营。

另外，焉加速与国际旅游市场接轨，在景区外屯溪投资兴建了具有国际水准的小型赛车场和环幕影院，扩大经营规模，提升接待层次，使彦业体系不断完善，彦业素质不断提高・对景区中的一些旅游热门景点进行控制管理，实行定时开放、定量游览、定期封闭轮休，恢复自然生态・在利用老景区的同时更开发了松谷、白云、西海大峡谷等新景区，以增加游览区域、引导游客分流。

2004年8月，建设部公布2003年度国家重点风景名胜区监管监测“项目符合规划指标”和“拆迁绿化指标”的评比结果，黄山风景区在这两项评比中都是名列第一。另外，黄山风景区也通过了15014001环境管理体系认证。

2005年景区共接待游客170.96万人，其中接待境外游客16万人次。景区门票淡季120元，旺季200元。全年实现营业总收入8.09亿元，实现税前利润1.32亿元，也为徽州及安徽省带来了巨大经济效益。

2. 风景区规划

1982年黄山风景区制定了《黄山风景区总体规划》，1989年安徽省人大颁布了《黄山风景名胜区管理条例》对景区开发、建设、管理、保护做了详细的规定。根据总体规划，对6个游览区（温泉、玉屏楼、北海、云谷寺、松谷庵、钓桥庵）、5个自然保护区（著溪坑、浮溪、洋湖、福固寺、乌泥关）和一个缓冲保护带，制订了控制性详细规划和地段、节点调整计画；还陆续编制了电力、通信、交通、给排水、环保、标牌等专项规划；并对地面建筑的色彩、面积和量体等均有明确规定。游览区内不得进行开发建设，以保护其自然生态。规划还规定了分级保护的原则，并按照景观品质与环境评价，分为3级保护区，订定了相关规定。形成了紧密联系黄山的完整规划体系，包括总体规划、详细规划、地段详细规划、节点详细规划4个层次和区域类、分区类、单体类、专项类4个类型规划。另外，对于黄山地质公园的保护工程规划，则是在风景名胜区规划体系的基础上根据园区内地质遗迹和地质地貌景观的科学价值与观赏价值，实行分区分级保护的原则；将地质公园范围内及其周边有关地区，划分为特级一级、二级、三级共4个级别的保护区，并划定生物保护带，明确了分级保护、科学管理的具体要求。

清华大学2002年为黄山风景名胜区所做的黄山风景名胜区总体规划修编中，制定了6项发展策略：

（l）科学管理策略。

在科学研究的基础上，实现黄山风景名胜区管理工作中的保护科学化、利用科学化和决策科学化。实现科学管理策略的途径包括：加大基础科研力度和资金投入；加大科技人员在管理者中的比例，提高管理者素质；应用先进的管理系统、技术方法。

（2）资源整体保护策略

重视自然资源、文化资源及其所在空间与时间环境的相互关系，将它们作为一个有机的整体进行保护。对于自然资源保护对象，应包括构成整个风景名胜区生态系统的各个组成部分；除了对珍稀濒危物种外，不对单一物种或自然过程进行特殊保护。资源整体保护策略的实现途径为：保护对象上的整体性，即同时保护自然资源、文化资源与所在环境。保护过程上的整体性，即资源的科学研究、保护规划和规划实施连成一体。实施主体上的整体性・即管理机构、科研院所与游客共同参与。

（3）游客管理策略

透过科学有效的游客安全管理、游客解说教育管理和游客体验管理，实现黄山风景名胜区游客体验最佳化与环境影响最小化。游客管理策略的实现途径包括：游客安全管理、游客解说教育管理和游客体验管理。

（4）社区受益策略

在资源有效保护和权利平衡的前提下，社区在经济发展、环境保护和文化教育3方面享受到利益・实现社区受益的途径包括：建立社区专项资金；对社区进行经济引导；保护黄山自身的环境与资源；对社区进行文化教育规划等。

（5）伙伴合作策略

在管理目标的指导下，争取不同利益相关方的支持，建立各种伙伴合作关系。实现伙伴合作策略的途径包括：成立合作委员会；采取合理的低山景点经营管理方式；在资源保护和旅游等方面加强与政府、机构组织以及个人的合作。

（6）区域统筹策略

透过区域旅游市场与交通的组织与协调、区域社会经济与生态环境的协调发展，对黄山周边区域进行不同层次不同方面的统一筹划与分析；在规划中制定相应实施措施，协调黄山与周边区域共同发展，最终促进黄山风景名胜区管理与保护工作的开展。区域统筹策略的实现途径包括：区域旅游市场组织与协调、区域交通组织与协调、区域社会经济协调发展、区域生态环境协调发展。

3. 风景规划区管理出现的问题及建议

北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高教授指出，黄山为了解决山上豪华星级宾馆的供水问题，在黄山风景区内大兴土木，兴建五里桥水库、九龙溪、钓桥水库，破坏生态环境。其兴建水库之根本目的是为了使黄山上的宾馆饭店提高档次与房价，能赚更多钱・事实上，黄山核心区内因旅游开发修建了多座水库、3道拦河坝及40公里供水管道，破坏了许多原生岩体、地形，砍伐了许多树木，改变了黄山水文的自然规律，造成极大损害。

3.1 风景区城市化问题

黄山现在的管理情况面临着威胁，这主要是由于“山上游，山下居”这一旅游方式未能得到有效实施，而出现景区社区化和城市化以及因此引起的环境破坏。具体说明如下：

（1）山上宾馆的床位总数远已突破《黄山风景区总体规划》的设定。

（2）黄山的常住人口及土地占用面积庞大且增长。

（3）黄山的社区化与城市化的发展趋势严重。

（4）黄山的社区化与城市化对管理的影响之一是破坏世界遗产・既有工程（水库、宾馆等）引起的直接破坏，又有污染物和废弃物复盖引起的间接破坏。

（5）黄山社区化与城市化对管理的影响之二是破坏水资源，进而破坏生态。

（6）黄山社区化与城市化对管理的影响之三是对环境质量的破坏。随着黄山社区化与城市化的扩展，必将产生更多的废水与固体废弃物・这些环境污染物除影响黄山本身的环境质量外，更多的是影响在周边社区身上“黄山的污水排放，以及它的生活垃圾在景区外的非卫生和非安全的堆放，现已使两条流入太平湖的支流麻川河与普溪河的水质均为四类，沿河随处可见固体废弃物（塑料袋、布、纸等杂物）・随着黄山社区化与城市化的加剧，未来的景况将有过之而无不及。

另外，黄山周边社区的建设与发展缺乏整体性的指导，城镇沿道路发展，新村进行大规模集中建设；不仅难于控制管理，有损整体形象，而且会加大基础设施建设的成本，同时居民自身的生活也很容易受到交通的干扰。

此外，有关学者提出应按照世界各国风景名胜区和国家公园普遍实施的“区（园）内游，区（园）外居”原则理解“山上游，山下居”。国际上提倡的“区（园）内游，区（园）外居”原则；不仅着眼于景区资源的保护，同时也着眼于协调风景区或国家公园与其周边社区的关系。根据这一原则，黄山的“山上游，山下居”中的“山上”，应指整个黄山景区；“山下”应指围绕黄山风景区的周边社区，即现在的黄山区。这一理解基本上得到中国遗产管理界和研究界以及相关的社会人士的认可。其中，“山下居”的意义，尤其应从3个方面加以认识，即：

（1）遗产保护：

“区外居”对黄山遗产保护的意义在于，只有将“山下居”理解为“区外居”，黄山风景区才能真正得到根本性保护。

（2）景区的旅游经济：

如果将“山下，，主要理解为“景区的周边社区”，即黄山区。那么，黄山的旅游经济将获得以下优势：

① 平坦且开阔的土地，既提供了巨大的游客接待能力，又为庞大的黄山管委会向山下搬迁提供了优越条件。

② 可以便捷且廉价地为游客提供各种生活服务资源。

③ 可以与相邻景区（太平湖、九华山、齐云山、徽州民居等）构成一组具有诸多。功能的旅游网络，从而有利于彼此间的游客流动。

④ 降低游客的旅游成本。

（3）景区与周边社区的关系：

① 黄山透过旅游而带动地方经济，同时，黄山又可透过对地方的投资或与地方旅游业的契约式联营从中获益。

② 黄山可以从周边社区获得自觉的资源、环境、人力等多方面支持。

而实施“景区游，区外居”，对于黄山保护与旅游经营将有以下效益：（l）从根本上保护了黄山遗产，（2）游客可以在相同的时间内，享受更为多样的游览观赏与食宿服务，从而提高他们的旅游费用效益，并且由此将进一步提高黄山的旅游吸引力和竞争力，（3）由于旅客成本收益率的提高，可以延长在黄山的滞留时间，游览更多的景区；这样既使景区资源得到充分利用，又提高了整个景区的游客接待容量，（4）黄山旅游公司将会从游客人数增加、游客滞留时间延长，尤其是从旅店连锁经营中，大幅度地提高自己的赢利水准，（5）黄山周边社区（主要是黄山区的乡镇），将会从“景区游，区外居”中明显受益；并会激发起他们自觉保护黄山和为黄山服务的热情，（6）有利于与黄山周围的旅游点（九华山、太平湖、齐云山、徽州民居等）建立更密切的经营联系，以相互合作替代相互竞争；既使大家共赢，又促进了整个皖南经济和社会的发展。

3.2 游客控管问题

黄山由于旅客大量增加，游客在游览过程中缺乏有效的管理规划，基本上处于散乱的状态；为黄山带来了很大的环境压力与负面影响，同时也降低了游客的游憩体验感。另外，80%的游客皆由南大门进入，使云谷索道及玉屏索道拥挤，而北大门的太平索道载客量却不足。大量旅客集中于传统景区，新开发景区（白云景区、西海大峡谷）游客量却很少。

总而言之，黄山风景名胜区游客管理现状，有以下几点问题：

（1）游客时空分布不均衡

游客过于集中某些景点、路线、季节，造成景区时空上的不平衡分布，加剧环境影响。

（2）游客游览带来环境负面影响

游客活动对生态系统造成一定的干扰，一旦这些干扰失去控制而突破一定的限度，生态平衡将被打破，生态环境将持续恶化。

（3）游客体验有待提高

① 游览活动现状主要是视觉景观观赏，大多数游客并未真正体会到黄山作为世界文化与自然遗产的全面价值和意义。

② 目前大部分游客在游览时间上的安排是1日游。借助索道上下，对山顶几个精华景点匆匆游览之后就下山。缺少对山岳型风景名胜区最基本特色一登山攀爬的体验。至于对生态系统、历史文化等方面的体验就更加欠缺。

③ 视觉景观缺乏适度的引导、管理，造成在旅游旺季等特殊时期，景点拥挤不堪，使得游客连最基本的视觉欣赏体验也无法保证。

④ 没有专业的解说、教育等措施和服务体制。

（4）游客与周边社区景点的关系有待协调

① 周边社区与黄山整体的游览过程没有衔接关系，使得游客游览体验混乱，缺乏统一组织。

② 周边景点由村民自行开发，环境质量令人优虑，也对黄山风景名胜区整体的环境生态系统带来负面影响。

③ 缺乏专业人员的培训、指导与管理，周边景点的游览体验质量较低，提供的服务也有限，甚至存在不规范的操作和运营。

（5）管理部门的能力和效率有待提高

黄山风景名胜区管理部门目前在游客管理方面存在的问题主要有：

① 对游客管理的意义认识不够・管理部门对游客的认识还是等同于旅游，关注点主要集中在经济效益的收入上，对游客体验的提供有待进一步加强。

② 游客管理方法尚未形成完整的系统。

③ 管理者的素质有待进一步提高一方面需要开设相应的培训进修活动，提高具体实施操作的能力；另一方面需要增进管理者的责任心和荣誉感，促进具体工作的开展和效率的提高。

④ 管理人员的管理力量与数量有限。

笔者针对上述问题也提出了一些建议作法如下：

（1）游客时空管理：控制并协调游客在时间空间上的具体分布，改变不均衡状况。

（2）游客体验管理：提高游客游赏体验的品质。包括相应的解说教育活动，旅游产品、旅游服务的提供，游览过程的设计与组织等。

（3）游客行为管理：游客具体行为的引导和约束。目的包括保护生态环境，减缓游客相互间的干扰两个方面。例如包括不允许进入某些区域，某些活动禁止在某些地域展开等，

（4）周边社区管理：具体内容主要是将周边景点的游览活动引入整体路线组织中，加强游览活动的管理和协调；服务人员培训以及周边景点在物质空间上的建设活动的管理和规定。

（5）工作部门管理：具体内容包括展开工作人员的技能培训，职业道德的塑造，提高管理组织效率以及人力、资金的配备等方面。

据资料了解，目前黄山管委会针对游客时空分布不均的问题，研究编制了黄山风景区分区游览规划，希望透过调控为景区可持续发展创造更大的环境效益、社会效益和经济效益。黄山风景区分区调控游览规划将景区分为5区如下：

（1）温泉云谷游览区：

东始苦竹溪（翡翠古）、西达慈光阁、南自浮溪、北至云古寺。游览区规划面积771.87公顷。

（2）玉屏游览区：

以慈光阁、鳌鱼峰为南北向交界点，以“三索”与慈光阁至玉屏分部的游道构成环形游览闭合系统。游览区规划面积385.91公顷・

（3）北海（西海）游览区：

以云谷寺、三道亭、居士墓塔、东海门为界点，以“一索”及景区内游览步道构成闭合系统・游览区规划面积806.79公顷。

（4）松谷（西海）游览区：

以鳌鱼峰、步仙桥、东海门、居士墓塔、三道亭、芙蓉岭为界点，由“二索”和游览步道，构成环形道路循环系统・游览区规划面积1651.34公顷・

（5）钓桥游览区：

以自来水厂、步仙桥、焦村为界点，以焦村至钓桥公路、钓桥至步仙桥游道、步仙桥至九龙峰、九龙峰至翠微峰至焦村道路，构成环形游览交通网。游览区规划面积2617.60公顷。

4. 小结

4.1.黄山规划管理经验

黄山模式对我国其它风景名胜区规划管理所带来值得借鉴的经验包括：

黄山关于管理维护的法规较完善，例如：国内首创的景区封闭轮休、定时开放、定量游览、分区游览规划、旅游服务监督管理等措施，将旅游经营活动对风景名胜区的可能破坏降低。另外也不断引进高新技术，包括制定《黄山风景区数字化建设总体规划》，对全国风景名胜区的信息化建设具有示范意义。

黄山风景名胜区为保护大气环境所进行的能源升级、为减少污水及固体废弃物的排放量而在山下建立的洗涤中心和净菜中心、消防防火措施、环境清洁队伍、森林资源与文化遗产保护等维护环境措施颇有成效，提升了景区整体环境品质。另外也出台各类法规，做好基础设施建设，加强生态保护力度。国内许多风景名胜区如：庐山、泰山风景名胜区的许多管理制度就是向黄山学习的。

4.2.存在问题

黄山风景区的规划管理已步入正规化和科学化管理，但也存在不少风景区规划管理中存在的共同问题。如风景区的资源和环境大多存在不同程度的人为干扰，主要原因是游客人数较多，过多工程建设超出了环境承载能力。风景区境内所涉及之法令与机关甚多，造成事权无法统一区内事务拥有众多机关参与且各自有其法源依据，如国家公园法、森林法、水土保持法、土地法、野生动物保护法…等・法与法之间又相互矛盾冲突，常常出现建设、资源利用及其它管制项目上与其它机关权责重叠之情况。为使风景业务能有效执行，应将权责划分清楚，与其它机关作适当之分工以共同达成风景区划设之目的为宗旨。

我国近几年来风景名胜事业有着长足的进步，包括制定总体规划以做为日后规划管理制之依据，以及各种法规的陆续出台与，并陆续开展包括：

1.风景名胜区监管信息系统建设试点工作。

2.风景名胜区数字化建设试点工作。（包括景区自然资源保护数字化、运营管理智能化、产业整合网络化）

3.加强风景名胜区综合整治工作等工作。

部分景区也已经开始实施游客总量管制、错峰游览、景点轮休等措施，疏解游客对景点造成的压力，促进风景名胜可持续发展；风景名胜区的规划管理体制正逐步走向完善。建议未来更应增加国内外交流机会，互相观摩学习求取进步。

参考文献

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【2】刘滨谊，丁恬； 临城市型风景名胜区生态环境保护研究一以鼓浪屿万石山国家重点风景名胜区生态环境保护规划为例； 规划师； 2008，

【3】郑易生，钱惹红，郑玉散； 中国环境与发展评论第二卷； 北京社会科学文献出版社，2009.