试论我国国家所有权的主体

【摘 要】我国宪法和法律规定了关于国家所有权，但是关于国家所有权的主体，一直存在争论。明确国家所有权主体有利于确定国家所有权行使中的意志形成与利益归属。对于国家所有权主体理论的分析和对国家与人民关系的讨论，认为我国国家所有权的所有者是人民，应当重视人民在国家所有权中的的收益权。

【关键词】国家所有权；所有者；国家法人；人民

谁是国家所有权的所有者，这个问题并不明确，但从学界长期以来众说纷纭，其原因并不在于国家所有权的概念不明确，而是因为其主体抽象，无法与其他的所有权相区别，“当国家或政府是财产所有者的时候，要回答谁是所有者，谁是股东这样一个简单问题，也就是说，谁会关心政府如何管理公共财产，并不是很容易。” i

一、明确国家所有权主体的必要性

有学者认为国家所有权主体的确定并不重要。这类观点认为，解决国家所有权主体的抽象性问题，并不在于所有权主体本身，国家所有权暨国有财产治理关键取决于一个国家所有权的市场定位是否适应了社会发展水平及其公权力制度安排，即相应的国家治理和民主法治化水平。讨论国家所有权仅具有相对意义。而国家所有权的行使最终会落实到具体的人身上，过分计较国家所有权主体并无多大意义，这仅是形式问题。 ii

然而笔者并不认同这种看法，国家所有权主体应当予以明确。国家所有权主体决定了行使国家所有权行使中的意志形成以及国家所有权的利益归属问题。所有权上承载着所有者的意志，由于所有者的意志对所有权客体发生作用，才产生了所有权的占有、使用、处分和收益。明确了所有权主体，就明确了行使所有权的意志的来源和形成。

权利的实质是利益，早在罗马帝国皇帝钦定的法学教科书中就指出“正义是给予每个人他应得的部分这种坚定而恒久的愿望。” iii权利中的利益自然归属于权利人，国家所有权的利益同样也归属于国家所有权的主体。“就国家所有权这种法权形式来说，主体的性质直接表明这些财产是由谁占有的，是从属于谁的利益的。在所有权主体性质不变的情况下，即使所有权的职能、所有权的权能，以及部分客体在占有关系上发生某些变化，也不过是所有权的量的变化，而不是质的变化。” iv

二、国家所有权主体理论

我国《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《宪法》第10条规定，城市的土地归国家所有，农村和城市郊区的土地，为集体所有，但有法律规定属于国家所有的，为国家所有。这两个条款被宪法学界公认为是对国家财产的主要部分所作出的规定。然而，国家所有权的主体是全民还是国家，从宪法语焉不详的表述中仍然难以得出确切的结论，宪法学界也并未进一步作出探讨。但在民法学界对于国家所有权主体认识不一。

（一）全民所有理论

全民所有权理论认为，人民是所有权的主体，而国家只是代表人民行使所有权。“国家只是作为人民群众的代表监督全民财产的合理使用和增殖。” v这一理论也为我国许多学者认同，“在法律上，国家的一切权力皆来自于人民授权，国家不过是人民实现自己目的的工具和人，国家所掌握和行使的国家所有权同样来自于人民授权，国家所有权的所有者当然是全体人民。” vi人民所有理论不仅在社会主义国家有影响，在资本主义国家也有所体现，日本学者大芳司认为“国有财产是国民共有的财产，” vii 立法上也有社会主义国家采用了这一理论，《越南社会主义共和国民法典》第205、206条规定，包括土地、矿藏、空间资源以及投资于国有企业的财产在内的所有国家财产都属全民所有；而国家则是全民所有财产的所有人的代表，负责行使全民所有财产的所有权。viii

（二）国家所有理论

国家所有理论认为，我国国家所有权是社会主义生产资料在法律上的体现，全民所有制决定了国家所有权的主体的全民性，故国家所有权的主体为全体人民。ix但“人民并不是一个法律范畴，不是法律上的主体，即使全体人民作为所有权主体，也无法落实所有权能的行使。” x而“国家的全民性决定了国家所有与全民所有一致性。” xi国家所有权是全民所有制的法律表现国家系代表全体人民行使所有权，其本身没有特殊的利益，国家所有权的享有和行使的利益，最终是为了满足全体社会成员的物质和文化生活的需要。xii由于国家所有权具有统一性，因此国家所有权为国家所有，任何国家机关、企事业单位、团体和个人都不能成为国家所有权的主体。政府只是国家所有权主体人格的具体表现形式，政府代表国家行使国家所有权，只表明政府是权利的行使者，而非所有者。xiii中央各部门和地方各级政府，在中央授权的范围内代表国家管理本系统、本辖区内的国家财产，把国家财产按其性质、用途交给相应的企事业经营管理，对其管理的国有土地、森林、矿藏和水资源等国有财产，也不享有所有权只在授权范围内代表国家行使所有权。xiv

三、本文立场

（一）国家所有理论评析

在众多国家所有主体理论中，争议最大的是有关国家所有理论与人民所有理论之间的争论。法律条文中有关国家所有的条款中，同时将国家所有与全民所有的并列表述，由于法条表述模棱两可，使学者们对法条解读的解读，尤其是对“全民所有即国家所有”的文字解读不一致。国家与人民是否是同一主体成为国家所有理论与全民所有理论、人民所有理论区分别开来标志之一，所以，要判断国家所有权的主体究竟是国家还是人民，首先应当理顺国家与人民的关系。

国家所有理论强调国家所有权主体应当由具有法律人格主体来担当，比如捷克民法学家凯纳普就认为：“全民所有是直接的社会所有，所有者虽为全体人民，但在法律上并不是一个所有者。”国家所有理论强调，全民所有权是一个“经济意义上的概念”或是“社会意义上的概念”，而不是一个法律上的概念。国家正是符合这一需求的主体。国家作为一个法人，具有法律人格，拥有权利能力，能独自承担权利和义务，这最早是国家法人理论所提倡的。对国家法人理论进行讨论就会发现，对于国家与人民的关系，在国家所有理论中自成一套体系。

国家法人理论是19世纪德国形成的有关国家是否具有法律人格的学说。对于国家人格是否实际存在，有两派学说，一派是罗马法学者的法人拟制说，在古罗马人的观念中，国家只有被虚构，才能成为一个人，而且这种情况只限于那些涉及共同整体的财产关系之中。xv例如萨维尼认为存在自然人和虚拟的人这两种人，自然人是个体的人，而虚拟的人是在个体人之外的，不过虚拟的人也享有法律权利和承担法律义务的资格。后者可以是财团、社团、公社、城市或国家。xvi个人由于具有自然的身心，是自由的有意识和欲望的本体，所以可以取得人格，能够成为权利主体。而团体既不具有意识和欲望，也不能自由地行动，因此，法人是拟制人。在这一观念下， 国家不被视为真实的存在，也不可能成为国家所有权的主体。

另一派学说是基尔克针对“法人拟制说”所提出的“法人实在说”，他从有机体说出发认为，团体不是假想物，团体有自己的意思形成机关制定决策，也有自己的执行机关完成决策。因此，国家也是具有独立意志的团体，它作为法人，是由其独立意志和能力决定的必然结果。

在“法人实在说”的基础上，德国国家法法人学派的学者提出国家是实存的法人，即“国家法人说”。其代表人物为拉班德和耶利内克，拉班德认为法人的意志就是国家的权力意志。从客观上来看，国家表现为法秩序或者单纯的制度，从主观上来看，国家表现为存在或者人格，或者法秩序的担任者。国家是法领域中最高的人格，因为国家这一人格自己支撑着自己的存在、意欲、行为所依据的法律规则或法律。xvii耶利内克主张“国家自我限制说”，认为：国家对外行使，但它又自我限制，因而对外能遵守国际法，对内能保障公民个人权利；国内公法是国家通过单方行为自行限制的产物，国际公法是许多国家通过协议自行限制的产物。xviii

按照国家法人说的观点，国家是统治权的主体、是法秩序的根源。在法上，一切权力的根据必须求诸国家、宪法，即使有宪法，也只是一种宪法所规定的权力等同于修宪权与立法权、行政权及司法权并列。拉班德在谈及国家与国民的关系时，也是从国家法人角度进行理解，他认为，国家既然拥有权力意志，就必须有其可以统治的客体，而此客体就是人民。xix在耶利内克的“国家自我限制说”中，关于国民与国家的关系，耶利内克认为国民作为国家的成员并不仅仅是国家意思的对象，也是国家意思的形成者。国民或国民代表在行使最高决定权的时候，是代表国家利益表达国家意思，而非出于自己的利益表达自己的意思，国家才是最高决定权的权利主体，国民代表只是其工具。xx

在人民与国家关系上，与国家法人说争锋相对的，是人民理论。是客观存在的最高实体性权力，分为法律的与政治的，法律的，就是在法律上能决定国家所述分子的，及国家自身的权利义务的权力，所谓政治的，就是在实际上能决定国家所属分子的，及国家自身的权利与义务的权力。xxi人民理论认为，人民全体是的所有者，是的主体。行使的个人或机关，都是受所有者的委托而行使权力，用法律上的说法，行使某项权利的人，并不一定就是该项权利的所有人，因为权利的所有人可以将权利委托他人行使。在人民理论下，国家的权力都是由人民委托，其权力归属属于人民。

如果国家所有理论以国家法人说的国民与国家的关系作为其理论来源，认为国家以其自己的权力能力，赋予自身法律人格和权利义务。那么显然会陷入国家法人说所兼容的绝对国家主义的麻烦中，因为国家既然能凭借自己的权利能力确定其法人资格，那么国家同样也能赋予自己其他的能力，比如制宪权，如此一来国家就会成为万能的国家（而且实际上，国家法人说正是这样宣称的）。对于刚从计划经济时代转型到市场经济，需要限制国家权力的我国来说，这是难以接受的。

（二）人民所有理论评析

笔者认为国家所有权的主体是人民，诚然，人民并不是一个法律主体，但是这并不能作为否认人民是国家所有权行使的意志来源的原因，也不能据此否认人民对于国家所有权具有收益的权利。

从制宪理论上来看，我国制宪机关代表人民创设了国家所有权。1954年《宪法》第5条规定“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。”第6条第2款规定：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”宪法的任何一部分都是由制宪者创制的，宪法中的国家所有权也同样是由人民创制的。虽然我国制定1954年宪法的制宪机关是全国人民代表大会，但是与之后几届全国人大性质不同，第一届全国人大承载了全体人民制定宪法的意志。“他不需要承担国民意志之全部；它只需要一项专门权力，并且是在一些罕有的情况下；但是在独立于所有宪法组织形式之外这点上它代行国民职责。”

从人民原则上看，国家所有权归全体人民所有。人民原则是现代民主国家或宣称民主的国家都承认并遵守的宪法原则，即国家权力来源于人民的授权。多数成文宪法国家都在宪法中宣示这一原则。法国第五共和国宪法第三条规定“国家属于人民，由人民通过其代表和通过公民投票的方法行使国家。”苏维埃宪法第二条规定：“苏维埃的一切权力属于人民。人民通过作为苏维埃政治基础的人民代表苏维埃行使国家权力。”我国宪法第二条同样规定“国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民原则及其宪法条款表明，国家的一切权力都来自于人民授权，国家不过是人民实现自己意志的工具和人。权力并非是脱离物质基础的空中楼阁，它需要现实的财产为经济基础。

然而，与人民所承担的风险和损失相比，人民从国家所有权中所获收益与其承担的风险是不成比例的。虽然财政部会同国资委在2007年的《中央企业国有资本收益收取管理办法》中规定了国有公司上缴的利润比例，但是在此之前，国有公司从未向国家上交过红利，在此之后国有公司上交的红利也不高，以2012年为例，2012年国企上交的红利共有970.83亿元，到财政收入的1%；且仅有7.2%用于民生支出，大部分收益因科技创新、节能减排项目、改革脱困补助、国有经济及产业结构调整等原因重新回到国企内部。由于政府和国企缺乏人民作为国家所有权所有者的意识，使人明在国家所有权行使过程中并未获得应得的利益，这种情况需要亟需改变。

四、结语

法律是政治的产物，法学研究自然不能忽视研究对象本身带有的政治属性。认清国家所有权主体的意义在于明确国家所有权的意志形成以及其利益归属，为了追求法律技术上的完臻而否认国家所有权的政治性质，是不符合现实的。确立国家所有权归属人民的观念，对于人民从国家所有权中获益有重要意义。

注释：

i[英]简・莱恩：《新公共管理》，赵成根等译，中国青年出版社2004年版，第189页

ii李昌庚：“国家所有权理论考辨”载《政治与法律》2011年第12期。

iii[古罗马]查士丁尼：《法学总论――法学阶梯》，商务印书馆1993年版，第5页。

iv王利明：《物权法论》，中国政法大学出版社1998年版，第77页。

v[苏]A.A.克利申：《欧洲社会主义国家所有制的发展》载《苏维埃国家与法》1988年第4期，转引自王利明著：《国家所有权研究》，中国政法大学出版社1998年版，第81页。

vi王军：《国家所有权的法律神话》，中国政法大学博士学位论文（2003年），第17页。

vii[日]大芳司：《日本国有财产之法律、制度与现状》，黄仲阳译，经济科学出版社1991年版，第114页。

viii《越南社会主义共和国民法典》，吴尚芝译，中国法制出版社、金桥文化出版有限公司2002年版，第59页。

ix王利明：《物权法论》，中国政法大学出版社1998年版，第454页。

x周林彬、李胜兰：“试论我国所有权主体制度改革与创新，”载《云南大学学报法学版》2001年第3期，第86页。

xi王利明：《国家所有权研究》，中国政法大学出版社1998年版，第79页。

xii梁慧星、陈华彬著：《物权法》，法律出版社2010年版，第128页。

xiii周林彬：《物权法新论――一种法律经济分析的观点》，北京大学出版社2002年版，第374页。

xiv佟柔主编：《中国民法》，法律出版社1990年版，第249―250页。

xv[美]小查尔斯・爱德华・梅里亚姆：《卢梭以来的学说史》毕洪海译，法律出版社2006年版，第89页。

xvi同上注

xvii王天华：“国家法人说的兴衰及其法学遗产”，载《法学研究》2012年第5期。

xviii中国大百科全书・法学，中国大百科出版社1984年版，第682页。

xix潘艳红、黄辉明：“德国国家法学：反主义的历史叙说”载《国外社会科学》2012年第4期。

xx王天华：“国家法人说的兴衰及其法学遗产”，载《法学研究》2012年第5期。

xxi王世杰、钱端升：《比较宪法》商务印书馆2009年版，第48页。