自然保护区公共管理论文

1数据和方法

漳江口保护区涉及福建省漳州市云霄县东厦镇的竹塔村和船场村，两村有2681户，约11186人，社区村民主要从事粮食、蔬菜生产、海水养殖和海洋捕捞。

1.1资料

通过中国期刊网、万方数据库、国家林业部、环境保护部、福建省环境保护厅、福建省林业厅和漳江口保护区管理局门户网站，查阅了相关文献资料，包括自然保护区管理的相关论文、报道和文件等。

1.2问卷调查

1.2.1管理人员的调查问卷

在专家咨询基础上，经过反复修订，设计了《漳江口保护区管理的调查问卷》(以下简称调查问卷)。23位专家对调查问卷进行了内容效度检验，检验结果显示，17位专家认为非常可行，5位专家认为比较可行，1位专家认为一般可行。该检验结果符合研究要求。选择漳江口保护区管理局、福建省环境保护厅、福建省林业厅、漳州市环境保护局、漳州市林业局、云霄县环境保护局和云霄县林业局等单位的管理人员开展调查，采取面对面访谈的形式，并对问卷中的疑问给予解答，提高了问卷回答质量和回收率。问卷的调查时间为2013年7～8月。共向81人发放调查问卷81份，回收调查问卷77份，其中，有效调查问卷76份。对调查问卷的调查结果进行了内部一致性检验，经检验，调查问卷的信度系数为0.87，表明调查问卷具有可信性。

1.2.2专家的调查问卷

设计了《漳江口保护区管理中的利益相关者调查问卷》(以下简称调查问卷)。23位专家对调查问卷进行了内容效度检验，检验结果显示，16位专家认为非常可行，3位专家认为比较可行，2位专家认为一般可行。该检验结果符合研究要求。按照具有代表性原则，选择福建省环境保护厅、福建省林业厅、福建省海洋与渔业厅、福建省国土资源厅、福建省住房和城乡建设厅等相关单位的专家，选择科研院所和高校中主要从事生态建设、环境保护、资源环境管理等方面的专家。调查问卷的调查时间为2013年9～10月。共向78人发放调查问卷78份，回收调查问卷75份，其中，有效调查问卷73份。对调查问卷的调查结果进行了内部一致性检验，经检验，调查问卷的信度系数为0.86，表明调查问卷具有可信性。

1.3数理统计

采用MicrosoftExcel软件对调查数据进行统计处理，按照重要程度给予赋值，分别以5分、4分、3分、2分和1分的赋值，最后用总得分除以选择人数，得到平均分。

2漳江口保护区管理中的利益相关者分析

利益相关者指受一件事的原因或者结果影响的人、集团或者组织。利益相关者分析是通过确定基本特征、内在联系等方面来推定关键参与者或利益相关者的工具或方法[4]。公共管理中的利益相关者分析，更强调参与者和组织者之间的相互影响，在影响的背后就隐藏着公共管理问题的答案[5]。运用利益相关者理论分析自然保护区管理问题，能很好地协调利益相关方，使复杂的管理问题的解决方案趋于理性化。2.1管理中利益相关者的界定利益相关者具有合法性、权力性和紧急性3个特征[6]。根据漳江口保护区管理中的利益相关者权力和利益关系的定性判断，将漳江口保护区管理中的利益相关者分为确定型利益相关者(同时具有合法性、权力性和紧急性3个特征），包括政府、当地社区、非政府组织、企业与旅游公司；预期型利益相关者(具有合法性、权力性和紧急性3个特征中的2个特征)，包括科技工作者和社会公众；潜在型利益相关者(具有合法性、权力性和紧急性3个特征中的1个特征)，包括金融机构、新闻媒体和旅游者。专家的问卷调查结果显示，漳江口保护区管理利益相关者中的政府(包括漳江口保护区管理局)、当地社区、非政府组织、企业与旅游公司的重要性高，重要程度都大于4.50分(图1)；专家学者和社会公众的重要性较高，重要程度在3.00～3.50分；金融机构、新闻媒体和旅游者的重要性低，重要程度都小于2.50分。图1漳江口保护区管理中利益相关者的重要程度Fig.1ImportanceofthestakeholdersintheManagementofZhangjiangkouNatureReserve根据漳江口保护区管理中利益相关者权力和利益关系的定性判断，结合专家的问卷调查的结果，界定漳江口保护区管理中的确定型利益相关者为政府(包括漳江口保护区管理局)、当地社区、非政府组织、企业与旅游公司；预期型利益相关者为科技工作者和社会公众；潜在型利益相关者为金融机构、新闻媒体和旅游者。2.2管理中确定型利益相关者的价值取向在漳江口保护区管理中，由于确定型利益相关者的角色、责任和任务不同，其价值取向的差异较大，造成利益者相关者之间的冲突。通过专家的问卷调查统计结果，分析漳江口保护区管理中确定型利益相关者的价值取向。从表1可以看出，有71人(97.26%)认为政府的价值取向为生态价值，有69人(94.52%)认为当地社区的价值取向为经济价值，有68人(93.15%)认为非政府组织的价值取向为社会价值，有70人(95.89%)认为企业与旅游公司的价值取向为经济价值。政府追求的是漳江口保护区资源环境保护和生态功能发挥以及生态效益提高，在漳江口保护区管理中，政府通过制定法规和政策，调控和规范其他利益相关者的行为，实现漳江口保护区生物多样性保护和生态价值管理的目标，所以政府关注的是生态价值。漳江口保护区管理局作为政府为湿地保护和生态价值管理设立的管理机构，主要职能是保护湿地生态系统和生物多样性，执行湿地保护的法规和政策，制定中长期发展规划和年度计划，以生态效益为目标，所以漳江口保护区管理局关注的是生态价值。漳江口保护区建立和管理制约了当地社区的发展，限制资源的利用造成漳江口保护区当地社区经济收入的减少，而当地社区没有得到相应的补偿；漳江口保护区当地社区为了发展生产，追求经济利益，以经济效益为目标，在漳江口保护区管理中，当地社区关注的是经济价值。漳江口保护区及其周边地区的加工企业利用保护区的自然资源获得经济收入，企业追求的是经济效益，在漳江口保护区管理中，企业关注的是经济价值。漳江口保护区及其周边地区的旅游公司利用保护区内的资源环境发展旅游，其主要目的是以营利为主，追求利润最大化，以经济效益为目标，在漳江口保护区管理中，旅游公司关注的是经济价值。非政府组织通过培训漳江口保护区的社区居民，提高了社区居民的文化水平，为漳江口保护区管理提供了社会支撑；另外，非政府组织通过湿地保护和发展生态环境项目、推广科学管理技术，提高了当地社区和社区居民的经济收入，实现非政府组织在漳江口保护区管理中的使命，以社会效益为目标，在漳江口保护区管理中，非政府组织关注的是社会价值。

3漳江口保护区公共管理模式的构建

公共管理是以政府为核心的各种社会公共组织以有效提供公共物品和公共服务、促进公共利益最大化为宗旨，运用政治、经济和管理的理论和方法，依法制定与执行公共政策，管理社会公共事务，提供公共物品和公共服务的活动。公共管理需要整合以政府为核心的各种社会公共组织的力量，公共管理的主体不仅有政府，还有社会中为追求公共利益服务的非政府组织等[7,8]。漳江口保护区提供的产品及服务具有公共物品的特点，在管理中会造成“搭便车”、“市场失灵”和“政府失灵”等[9]，需要政府、当地社区、非政府组织、企业与旅游公司之间的配合与互动，所以作为公共管理对象的漳江口保护区管理主体应该多元化。

3.1漳江口保护区管理中面临问题的分析

管理人员的问卷调查结果显示，漳江口保护区管理中面临的问题分别为缺乏分类管理、缺乏社区共管、缺少管理经费和缺少管理编制，其重要程度分别为3.95分、3.57分、3.03分和2.29分(图2)。管理中缺乏对漳江口保护区具有的生态价值、经济价值和社会价值进行分类管理，在管理政策上没有体现生态价值、经济价值和社会价值之间的差别，影响了漳江口保护区生态、经济和社会功能的发挥。在漳江口保护区管理中，注重当地社区生产、生活对保护区湿地资源环境的负面影响，而忽视了建立保护区给当地社区居民带来的社会经济影响，在禁止当地社区居民不合理利用资源的同时，没有为其寻找可持续生计的发展途径，使当地社区居民从保护区中所得的收入减少，当地社区居民缺乏参与漳江口保护区的管理，造成当地社区居民对漳江口保护区管理工作的消极抵抗，影响漳江口保护区管理工作的顺利进行。上级财政拨款是当前漳江口保护区管理经费的主要来源，上级财政拨款只能基本满足职工的工资，缺少基础设施的维护与运转、宣传等管理费用，由于管理经费匮乏，致使湿地保护管理的技术手段还停留在粗放的管理阶段，对保护区管理造成了很大困难。目前漳江口保护区管理局为副县(处)级建制级别，而管理人员编制维持在建立省级自然保护区时的人员编制，影响了漳江口保护区管理工作的开展。图2漳江口保护区管理中面临问题的重要程度漳江口保护区管理中面临问题的主要原因是实行单一的政府管理，漳江口保护区管理工作要达到生物多样性保护、湿地生态系统完整、当地社区需要和社会公众期望相一致的综合目标，而政府机构难以独自解决面临的所有问题，因此，漳江口保护区需要推行管理主体多元化的公共管理，以促进该保护区的可持续发展。

3.2漳江口自然保护区管理模式的选择

漳江口保护区红树林湿地生态系统功能主要体现在防灾护堤、保持土壤、气体调节、环境净化和生物多样性保护等生态效益功能，提供生产有机物产品(包括木材、凋落物、渔业)、科学研究和科普教育、游憩等经济效益功能，发展当地社区经济、增加社区居民经济收入、提高社区居民健康和文化水平等社会效益功能[10]，具有重要的生态价值、经济价值和社会价值。通过漳江口保护区利益相关者价值取向和管理中面临问题的分析，对漳江口保护区具有的生态价值、经济价值和社会价值进行分类管理[11]，构建合理的公共管理模式(图3)，实现生态、经济、社会效益的最大化，达到漳江口保护区有效管理的目标。

3.2.1政府主导的管理型

漳江口保护区生态价值指保护区内各种生态服务价值，包括防灾护堤、保持土壤、气体调节、环境净化和生物多样性保护等，具有巨大的生态效益功能。而作为正外部性的公共物品，漳江口保护区具有非排他性，会产生“搭便车”现象，私人从利润最大化角度不会提供此类物品。通过漳江口保护区管理中的确定型利益相关者价值取向分析可以看出，在漳江口保护区管理中，政府(包括漳江口保护区管理局)关注的是生态价值，因此，采取政府主导的管理型对漳江口保护区生态价值进行管理。政府作为公共经济主体具有强制性和普遍性，政府作为漳江口保护区管理的主体，通过立法和制定政策，协调各利益相关者之间矛盾，向参与漳江口保护区管理的其他主体提供经费，通过制定法律、法规、政策等对参与漳江口保护区管理的其他主体进行规制和监督。

3.2.2政府指导下的社区共同管理型

漳江口保护区经济效益指通过保护区的建设和管理，使保护区当地社区、加工企业和旅游公司获得经济收入，包括提供红树林木材、红树林凋落物、滩涂海水养殖和景观资源等。漳江口保护区的建立对湿地生态保护、生态系统功能恢复和改善区域生态环境具有重要意义，但是漳江口保护区的建立和管理在一定程度上制约社区发展，限制资源的利用造成漳江口保护区社区居民经济利益的下降，而社区居民没有得到相应的补偿。社区共管指社区居民共同参与保护区管理方案的决策、实施和评估的过程，目标是湿地生物多样性保护和社区可持续发展。从漳江口保护区管理中的确定型利益相关者价值取向分析中可知，在漳江口保护区管理中，当地社区居民关注的是经济价值，因此，采取政府指导下的社区共同管理型对漳江口保护区经济价值进行管理。政府作为漳江口保护区社区共同管理的启动者、组织者、激励者和实施保证者，为当地社区提供政策和法律支持，补充当地社区在管理漳江口保护区公共资源上的需求；当地社区组织在提供市场信息、推广先进技术、项目示范、宣传和落实政策等方面起到了承上启下的作用；社区居民作为社区共同管理的直接受益者和主要实施者，依法享有规定的产权，以决策者的身份参与社区资源利用规划，以个人及其家庭成员的力量参与实施和管理。

3.2.3政府指导下的企业与旅游公司管理型

漳江口保护区相关企业利用保护区的自然资源，发展养殖业和加工业获取经济效益，旅游公司利用保护区内优越的自然环境和景观资源，在实验区开展生态旅游项目及相关服务业，获得经济效益。通过漳江口保护区管理中的确定型利益相关者价值取向分析可以看出，在漳江口保护区管理中，企业与旅游公司关注的是经济价值，因此，采取政府指导下的企业与旅游公司管理型对漳江口保护区经济价值进行管理。作为公共利益的代表，政府为企业与旅游公司提供制度的保障和激励，为消费者提供信息，并给予必要的支持，在政府指导下让企业与旅游公司通过市场竞争，以达到最佳的经济效益。

3.2.4政府指导下的非政府组织管理型

漳江口保护区社会价值指保护区社会效益的价值，表现为当地社区居民经济收入的增加和社区居民科学、教育、文化、卫生水平的提高以及物质生活条件的改善等。漳江口保护区作为向公众介绍、传播和展示自然保护事业的良好场所，有着广泛的社会影响和感染力；非政府组织作为公益服务的社会群体，致力于各种社会公益事业。从漳江口保护区管理中的确定型利益相关者价值取向分析中可知，在漳江口保护区管理中，非政府组织关注的是社会效益；作为公益性事业的漳江口保护区，是一项复杂的生态系统工程，政府在其建设与管理中必须处于主导地位。因此，采取政府指导下的非府组织管理型对漳江口保护区社会价值进行管理。政府通过制定支持性的法规和政策，赋予非政府组织充分的权利，承担湿地保护的责任。

4结论

漳江口保护区的建立对保护湿地生态系统和生物多样性、改善区域生态环境、促进人与自然协调发展具有重要作用，但是漳江口保护区管理中面临着管理主体单一、缺乏分类管理、缺乏社区共管、管理经费不足和缺少管理编制等问题。漳江口保护区管理中的确定型利益相关者为政府(包括漳江口保护区管理局)、当地社区、非政府组织、企业与旅游公司；预期型利益相关者为专家学者和社会公众；潜在型利益相关者为金融机构、新闻媒体和旅游者。政府关注的是生态价值，当地社区关注的是经济价值，非政府组织关注的是社会价值，企业与旅游公司关注的是经济价值。需要对漳江口保护区具有的生态价值、经济价值和社会价值进行分类管理。漳江口保护区生态价值的管理采取政府主导的管理型，经济价值的管理采取政府指导下的社区共同管理型以及企业与旅游公司管理型，社会价值的管理采取政府指导下的非政府组织管理型。

作者:陈传明单位:福建师范大学地理研究所