浅议城市中低收入家庭住宅保障制度

摘 要：住房问题是民生问题、社会问题，也是经济问题、政治问题。近年来，商品房市场持续升温、价格暴涨，加快保障性住房建设，确保低收入者住有所居，显得尤为重要。中共十七大明确要求，要完善我国的住房保障制度，着重解决城市中低收入群体的“住房难”问题，为社会弱势群体提供稳定、多元的公共住房保障，从而使全体人民“住有所居”。

关键词：住宅权；住宅保障体制；租金帮助；住房金融

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）16-0136-02

一、问题的提出：城市住房保障制度亟待确立

我国城镇住房保障政策是伴随着党的“十四大”决定确立社会主义市场经济体制的改革目标而逐步发展起来的。建立城市住房保障政策有其自身的理论依据和现实动因。

（一）理论依据

住宅权是人们享有其他权利的基础和前提，是基于人们的生存和发展所必须享有的权利。住宅权是指人们有权并有能力获得的可以满足其基本生存、发展需要的专属于其个人的房屋的权利。它可以从两方面来理解：一是从公法意义上理解，住宅权是人们基于宪法所享有的权利，是公民享有其他权利的基础。二是从私法意义上理解，住宅权是指公民的用益物权，公民可以进行排他性的占有和支配[1]。

（二）现实动因

1.城市人口增加与住房缺乏。随着生活水平的提高和医疗技术的发展，城市人口增长迅速，同时农业科技的发展，使农村出现了剩余劳动力，他们向城市的迁移更加剧了城市人口的增加，同时城市的住房存量在一定时期是固定的，这些都直接造成了城市住房的紧张[2]。工业化-城市化-人口膨胀-“房荒”，这几乎成为世界各国城市发展过程中的必然现象。（恩格斯：《论住宅问题》）有学者曾指出；“当一个国家从农业国家向工业国家过渡的时期，大量的农村剩余劳动力将涌入城市，这个过程中住房紧张将成为我们面临的一个重大问题。”

2.弱势群体住房问题凸显。我国的住宅体制改革改变了计划经济时期主要由国家干预解决住房问题的模式，转而建立起由市场自由调节为主、国家干预为辅的模式。但值得注意的是，住宅的商品化、私有化后，人们不能再依赖国家、单位分配住房来解决住房问题。对于社会上具有一定收入的个人、家庭来说，可以通过市场购买解决其住房问题。然而，社会弱势群体，如老人、妇女、残疾人、失业者，他们缺乏在市场中获取住宅的能力与资力，解决这些人的住房问题，只有依靠国家、政府、社会的救济措施[2]59。

二、我国现在的城市住房保障体制及存在的问题

为改善居民的居住条件，特别是解决中低收入居民的居住问题，我国政府采取了许多住房保障措施。总结起来就是建立了以经济适用房、廉租房和住房公积金这三大政策为支撑，以税收优惠、限购政策、房贷政策为辅助的住房保障体制。这三项政策虽然在解决中低收入家庭住房问题上都发挥了一定的作用，但是政策设计的不严密也使得许多人钻漏洞规避政策，违背了这些政策设计的初衷。

（一）我国现在的城市住房保障体制

1.经济适用房制度。经济适用房制度是由国家向房产开发商提供各项优惠政策，由开发商建造适合中低收入家庭购买居住的微利商品房。政府对经济适用房的支持主要是向开发商提供优惠的划拨土地，降低房屋建造中的土地成本，同时还实行收受优惠，同时严格控制开发商的利润率（不超过30%），确保房屋的低价位。由于开发商享受了国家给予的优惠政策，因此，国家要对开发商的销售价格进行政策干预，要求开发商开发的经济适用房销售价格必须按规定向政府履行报批手续。

2.住房公积金制度。这是政府为解决中低收入的在职职工购买住房问题所采取的一项资金帮助制度，即凡是在职职工每月按工资额的一定比例扣除一部分，同时由所在单位交纳一部分，由各级政府住房公积金储备中心予以保管登记，以供职工将来购房使用。由于我国各种所有制企业并存，因此职工的性质比较复杂。国家机关工作人员、全额拨款的事业单位、社会团体的住房公积金配套资金是由国家提供，目前企业为职工缴纳配套金额已进入企业的经营成本，也可以使其从应上缴国家的税费中分离出来。实际上公积金除个人缴纳部分，其余配套部分是由国家在承担相当一部分责任。而其他企业的住房公积金多由单位和个人负担，这种按照所有制形式来规定公积金缴纳的模式，我们有待思考。

3.廉租房制度。廉租房制度是指向城镇居民的困难群体家庭提供租金相对低廉（低于市场价格）的普通住房的制度，它主要针对那些买不起经济适用房，又没有缴纳住房公积金的低收入家庭，这种制度在城镇住房保障中应占主导地位。具体说，政府起主导作用，采用租金补贴、实物配租等不同形式，来对城镇居民中的弱势群体给予租金帮助。一般有两种方式，其一，由政府建造专门用于出租的简易型房屋，以低于市场租金的方式出租给城市弱势群体；其二，是由城镇弱势群体在房地产市场租赁房屋，政府按照弱势群体的经济情况按一定比例向承租人贴补一定数额的房租。

（二）存在的问题

1.经济适用房主要是针对中等收入家庭，由于我国中等收入群体的逐渐增加，因而此项制度在我国住房保障制度中的重要性正日益凸显。但在实践中，具体操作起来困难重重。第一，目前我国对每个家庭的收入还没有建立起科学的统计制度，特别是一些工资外隐性收入，难于计算，而这些收入又占很大一部分，因此对购买经济适用房的收入制度审核比较困难；其二，各单位出具的收入证明的可信度不高，由于各单位为职工开具的收入证明没有法律责任，支持职工购房对于单位来说有益无害，因此对单位来说，只要职工提出要求，单位就来者不拒[2]76。

2.住房公积金政策也面临很多问题。到2000年底，我国住房公积金缴纳率仅为正式职工的60.3%，近4500万职工还被排除在住房公积金之外。事实上，能参加住房公积金的大多是效益好的国有企业以及事业单位。

3.廉租房制度是我国现阶段伴随住宅商品化改革而出现的住房弱势群体的救济方式，在我国住房制度改革中起了重要作用。但目前在实践中也存在若干问题：其一，政府掌握能支配的住房数量不能满足日益增加的廉租房需要；其二，地方政府廉租房补贴资金来源相对困难，目前政策规定地方政府廉租房补贴资金来源应在地方财政开支，有些困难的地方财政根本无力支付廉租补贴，国家的政策难以落实。

三、国外的城市住宅保障体制及经验借鉴

加快保障性住房建设，确保低收入者住有所居，是世界各国城市化过程中面对的共同难题。尽管我国所面临的具体问题有诸多差异，但基于历史发展的连续性及市场经济发展的共性，发达国家在解决住房问题时采取的措施对我们有重要借鉴意义。

（一）美国城市住宅保障体制的探索

20世纪30年代，美国开始由联邦政府提供投资、补助，地方政府按规定标准建造一批公共房屋，然后出租给低收入群体，承租人只需向有关地方公共住房管理机构支付低房租即可入住。随着市场经济的发展，房地产市场逐渐由市场自由调节。20世纪70年代，美国政府减少了直接建房的做法，转向支持私人机构开发建设低收入家庭住宅。

（二）英国城市住宅保障体制的内容

在世界上，英国最早针对城市住房问题制定了《住房法》，以低现金出租房屋给城市贫民，这也是英国公共住房政策的来源。二战后，政府开始对住房市场进行行政干预，并确立了政府的“公共住房政策”，这项政策主要是由政府提供资金建造住房，然后以相对低廉的租金出租给低收入者。另外，对中低收入者购买公共住房，政府还采取了一些积极措施来抑制高房价，主要有：政府提供低价的土地，保证住房开发的低成本建造。

四、我国城市住宅保障体制的完善

（一）保障的方式应该以租赁为主、购买为辅的租售并举形式

对于社会低收入阶层，主要以租赁形式解决其住房问题[2]80。我们可以借鉴美国和英国的做法，对低收入者实施租金帮助计划，同时制定《租金法》对租房水平进行管制，并且政府可以通过税费减免、土地让利、贷款补助等措施鼓励开发商兴建专门用于出租给中低收入群体的住房，使他们可以用低租金住上宜居的房屋。

（二）住房金融体制需健全

如要鼓励居民购买住房，首先要解决的是住房资金问题，仅依靠居民个人或家庭的储蓄存款的不可行的。因此，银行提供购房贷款是解决住房问题的一个必不可少的前提条件。为此，应借鉴美国等国家的住房金融体制，给购房者以贷款优惠，并通过各种金融政策来解决购房资金问题，同时通过政策性的住房资金支持实施间接干预。

（三）制定与完善住宅立法

我国目前有关公共住房的法律、法规很不健全，这极大地影响了公共住房政策作用的发挥。如与廉租房有关的文件相当少并且规定缺乏操作性，有的还没有上升到法律、法规的高度，其执行情况很不理想。因此，为解决广大中低收入家庭的住房困难，我国立法机关应加快制定有关法律的步伐，包括《住宅法》、《住宅保障条例》等。

五、结语

根据我国的实际情况，要解决城市弱势群体的住房困难，主要是通过政府作为来实现。我国已开始并初步建立了住房的社会保障机制，但在完善我国住宅保障体制时，我们要注意立足我国国情，注重新体制中对我国特殊情况的考虑。住宅体制要受社会经济发展水平、居民收入水平等各项基础条件的制约。制定我国住宅保障体制模式，要结合我国的实际经济条件，总结各国住宅政策的经验教训，遵循市场经济体制的目标要求及相关制度的配套情况等进行综合的考虑，切莫割断了它们之间的联系。

参考文献：

[1]金俭.中国住宅法研究[M].北京：法律出版社，2004.

[2]陈成文.社会弱者论[M].北京：时事出版社，2000.

[3]郑杭生.转型中的中国社会和中国社会的转型[M].北京：首都师范大学出版社，1996.

[4]张兰亭.住宅体制的国际比较及经验借鉴[J].城市开发，1994，（2）.

[5]于长秋.美国、德国、新加坡住房融资模式及其借鉴[J].内蒙古财经学院学报，1998，（2）.

[6]张杰，■文昊.2009年中国城镇住房报告发展研究[J].城市规划，2011，（1）.