财政支持地方高校发展专项资金绩效研究

【摘 要】 中央财政支持地方高校发展专项资金既是财政、教育行政管理领域内简政放权的有效载体，也是地方高校持续发展的重要保障。地方高校专项资金运行中存在诸如投入规模和范围偏窄、重申请而轻管理、绩效评价体系不健全以及省级财政责任不明晰等问题。其原因主要在于计划导向的专项资金分配体制、地方财政配套投入机制失衡、相关保障措施不力等，在简政放权的背景下，需要扩大专项资金的筹措规模和支持范围、完善专项资金的项目申请与管理、合理确定专项资金的建设内容以及强化绩效评价机制。

【关键词】 简政放权； 财政支持； 地方高校； 专项资金

中图分类号：F812.0 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）22-0002-05

一、问题提出

地方高校是我国高等教育体系的重要组成部分，是区域内知识积累、生产与传播的主要场所以及科技创新、技术转移和成果转化的重要平台。从我国高等教育发展轨迹来看，高等教育地方化进程是我国高等教育管理体制改革和简政放权的重要成果之一。1993年《中国教育改革和发展纲要》中关于“高等教育要逐步形成中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局”的论断，开启了高等教育地方化体制形成的大幕。1999年国务院将高等职业教育和部分本科教育的权责移交给省级政府，加大了后者的教育行政权与统筹发展权。此时，部门办学体制基本结束。21世纪以来，在“共建、调整、合作、合并”的理念下，逐步形成了中央和地方两级管理、三级办学的高教管理新体制。实践表明，不断发展的市场经济对高校办学理念、教学改革、学校内部管理体制等都提出了新要求。 因此， 放松政府规制、简政放权、扩大办学自不仅成为学界的一个理论共识，也成为教育、财政行政部门的一个决策认识。

近年来，随着我国高等教育规模的不断扩大①和产业结构调整步伐的加快，地方高校立足服务区域经济，主动承担起了为地方经济培养创新人才的社会任务。但是，在高等教育快速扩张的背景下，大学生就业难、高校债务过重甚至一度出现财务危机等问题渐次显现；在高等教育简政放权的过程中，地方高校定位不准确，学科优势不明显，办学经费紧缺，师资队伍整体素质有待提高，科研创新水平不高，服务区域经济能力欠缺等问题，也严重制约了地方高校的可持续发展。如何鼓励和支持地方政府更好地兴办高等教育事业成为当前教育行政管理部门，特别是国家层级的教育行政部门所必须面临和解决的问题。

为支持高等教育的管理体制改革和高校下划调整的平稳过渡，中央财政在2000年和2010年分别设立中央与地方共建高校专项资金和中央财政支持地方高校发展专项资金，从而建立了连续和系统的中央财政支持地方高校发展的制度与模式。事实证明，专项资金是高校重要的发展资金来源之一，特别是一些办学质量较好、有一定特色的地方高校在得到支持后发展更为明显。一般而言，专项资金与深化办学体制改革、建立现代大学制度、提高人才培养能力和服务区域经济社会发展水平之间，呈正相关关系。而合理使用和评价教育经费、确保专项资金的投入和产出达到预期目标，关系到地方高校的稳定发展。在中央财政专项资金的引导、注入和约束、激励下，在简政放权的逻辑下，中央财政支持地方高校专项资金的使用、管理和监督过程如何清晰界定，如何进一步提升中央支持地方高校发展专项资金在学校事业发展中的使用效益，是目前亟待解决的问题。

二、当前专项资金运行中存在的问题

专项资金的拨付是中央财政支持地方高校发展的重要形式，尽管对地方高校的行业特色办学和优势学科建设，以及在统筹协调区域内高等教育事业发展过程中起了重要作用。但是，随着社会经济和高等教育的不断发展，专项资金在支持范围、投入规模和管理等制度设计方面存在的问题日益突出。

（一）专项资金投入规模和支持范围偏窄

中央财政对地方高校的财政支持制度促进了地方高校从“规模扩张型”到“质量提高型”的转变，但中央财政缺乏全面、统筹的财政支持政策，财政转移支付的规模、支持范围和投入重点都远远不能满足地方高校发展的需要。

一方面，随着经济社会和高等教育事业的快速发展，地方高校面临扩招后在校生生均财政投入增长有限以及贷款建设新校区的债务负担沉重等发展压力，而中央财政支持地方高校发展的投入规模相对较小，没有实质性解决和缓解地方高校发展中的资金难题。另一方面，专项资金支持范围也偏窄。它主要表现为：一是获得专项资金支持的学校范围偏窄，年平均支持300所左右。相比较而言，下划院校比地方高校得到的支持力度要大；理工类、综合类高校比文科类、专业性院校得到的支持要多。二是专项资金的使用范围偏窄。该资金主要用于支持地方高校的仪器设备购置、基础设施维修改造、基础实验室建设、特色优势学科实验室建设等硬件建设，而对学科建设、机制创新和人才队伍建设等高校发展急需的软件建设支持较少，与高校在实际发展中的需求存在较大距离。

（二）重申请、轻管理现象突出

可以这么说，地方高校办学经费不足是一个普遍现象。因此，争取专项资金成为地方高校扩大办学资金的重要来源。为成功申报专项资金，各地方高校调动一切社会资源，关注于“预算编制和项目论证”等前期环节，而弱化了后期的监管。比如管理中对票据、原始凭证本身的合理、合规性要求严格，而对专项资金实际经费开支过程中的偏离预算、经费支出随意性或不实、重复购置现象、突击采购、挤占挪用等专项资金使用过程和结果的真实性、有效性等问题的监督管理则相对较弱。显然，它造成了专项资金使用管理上的本末倒置，影响了专项资金的使用效率。另外，目前高校对专项经费一般采用项目负责人审批、二级学院和财务处共同负责的监督管理机制，这种制度设计在实际运行中掣肘较多，财务管理制度上的院、处分工不清，渠道不畅。

（三）专项基金绩效评价体系不健全

简政放权并不意味着管理责任的完全下放和转移。就专项资金而言，绩效评价是责任管理的有效载体之一。因此，地方高校专项资金的使用绩效需要省级乃至于中央层级的教育和财政部门进行监督审查。但在实际执行过程中，财务、审计部门对专项资金的监督审查更多地限于形式审查，对地方高校专项资金的绩效评价大多流于形式，对资金的使用效益以及预算执行着力较少而对专项资金使用的投入及其分配规模关注较多。另外，受专项资金来源的复杂性、学校所处地区经济发展水平的不均衡等影响，评价指标缺乏可量化性，绩效评价标准难以统一，很难非常客观地对专项资金发挥的社会效益和长远影响作出科学准确的评估，难以制定出可操作的细则和措施。这些都大大限制了监督机制有效作用的发挥，制约了专项资金支出的使用绩效。

（四）省级财政责任不明晰

截至目前，我国尚未形成完善的地方财政对高等教育投入的激励约束机制，缺乏省级财政对高等教育投入统筹安排的责任界定。在地方高校专项资金项目上也是如此，它主要表现在管理责任和配套责任的缺失上。其一，省级财政对专项资金的管理责任不明确。目前专项资金由中央财政统一评审，省级财政部门主要负责组织项目的规划、论证、审核以及资金的划拨，对于专项资金的分配、使用和监督方面的管理权限较小，管理责任不明晰。其二，省级财政的配套责任不明晰。专项资金要求省级财政给予配套资金支持，但由于没有明确地方的配套比例，地方财政实际配套金额随意性较大。中央财政投入多，地方财政配套少。同时，对于配套资金落实较好的省份缺乏行之有效的奖励机制，不利于充分调动地方财政主动配套共建资金的积极性。

三、专项资金制度绩效偏低的原因

（一）计划导向的专项资金分配体制

与20世纪80年代以前高校经费由中央财政部门独自承担并以“戴帽下达”方式进行不同，20 世纪 90 年代末，随着高校管理体制的改革和不断完善，在支持地方高校发展的专项基金这一制度设计上，逐渐形成了中央和地方两级管理、三级办学的体制。虽然，专项资金投入和管理主体有所变化，将专项资金的投资和管理职能下划给省级地方政府，有从一元到多元发展的趋势，但不可否认的是这一体制依然存在计划分配的影子。《中央财政支持地方高校发展专项资金管理办法》第七条关于项目申请和审批中规定：省级财政部门指导地方高校编制建设规划，规划汇总报送财政部备案，财政部对各地报送资料进行审核后，确定并下达项目预算。由此可见，目前的中央政府财政支持地方高校的专项基金，是根据各高校的行政隶属以及区位等关系来确定财政投入大小的配置。它表明专项基金投入体制依然是计划主导，其模式还是由政府主导型的分配体制。显而易见，这种政府主导下的高等教育财政投入的计划分配体制的绩效还有较大的提升空间。

（二）地方财政配套投入机制失衡

一般认为，教育属于公共产品的范畴。虽然发展高等教育可以满足地方政府在城市文化繁荣、经济增长等方面的发展诉求，但是作为一种地方性准公共产品，它天然地具有正外部效应。这是因为地方高校的受益范围可能超出地方政府辖区的边界，特别是欠发达地区的高校更是如此。随着高校就业制度市场化改革趋势的不断深入，导致了毕业生向京、沪、广、深等一线城市和东南沿海等经济发达地区流入。因此，当欠发达地区的高等教育投入的收益外溢而其成本得不到相应补偿时，作为理性经济人的地方政府，为了获得本地区利益最大化，减少对区域内地方高校的财政支持力度成为帕累托改进的优选项。

从本质上讲，目前的专项资金这一教育财政转移支付制度缺乏公平性②，更未考虑地方高等教育收益的溢出效应，忽视了地方高等教育收益与成本不对称的矛盾。其结果将必然导致地方高等教育的财政供给达不到社会需求的最佳水平，在一定程度上限制了欠发达地区政府的财政支持地方高校发展的投入能力和积极性。这一问题的有效解决方法之一是跨地方政府间的教育成本收益的“内部化”。但是，相对于纵向的专项基金转移支付而言，在发达地区和欠发达地区之间的横向财政转移支付制度，特别是教育经费的横向转移制度，还未有效建立起来。

（三）地方高校专项资金管理制度不完善

在制度保障层面，虽然省级教育行政部门及相关高校制定了一些规章制度，一定程度上起到了提高专项资金管理使用绩效的作用。但是在一些细则制度设计上还没有得到进一步跟进，比如“专项资金激励机制”、“专项资金管理办法”、“基本信息的收集整理制度”、“项目跟踪检查管理制度”、“项目安全检查制度”和“储备项目调研、论证管理办法”等；在组织保障上，为高效地完成学科建设等专项资金任务，相关高校尚未成立诸如发展项目建设工作领导小组、财务审计部门全程参加的经费管理等组织形式，因而造成对专项资金项目的管理不到位，降低了专项资金的使用效益；在队伍制度建设方面，某些地方高校的专项资金项目建设尚存在人员梯队行政化、学历和年龄结构不合理等影响专项资金使用效率的问题。

四、简政放权视角下提升专项资金使用绩效的对策与建议

基于简政放权的总体思路，在进一步加强和完善中央财政对地方高校发展的资金支持力度、加大各级财政投入的同时，需要进一步建立和落实保障有力的地方高校项目管理新机制来加强项目管理。与此同时，切实发挥地方教育行政部门以及地方高校的积极性，探索在规划、申请、审批、项目管理、效益评价等领域的制度化办法，切实管好用好中央支持地方高校发展专项资金，以不断提高专项资金使用绩效、发挥项目对提升学校综合实力的支持水平，促进高等教育区域间的协调发展。

（一）扩大专项资金的筹措方式和支持范围

在资金筹措方式上，一是调动地方政府及其所在区域的地方高校的积极性，可采取中央、地方和高校共同筹集地方高校发展所需资金的方式；二是在中央和省级政府财政支持层面，更多地采用配套或附加条件的专项资金转移形式，要求接收专项资金的地方高校应按一定比例提供配套资金或者要求接受方满足既定标准。显然，相对于无条件的财政资金支持而言，这一具有针对性的专项拨款不仅保证了资金的有效使用，也将大大缩小地区间财政收入的差异。

在具体基金支持对象上，以统筹区域教育的发展来考虑建设项目，设立高等教育欠发达地区高校的专项转移支付资金，尤其是要向中西部院校倾斜。因为制度化、规范化的横向专项资金转移支付制度，既可以在一定程度上减轻中央财政的压力，又可以调节区域、地区间的不均衡，从而提高专项资金的使用效率。因此，统筹资金支持既包括中央财政层面的专项资金的扩大供给，也包括开展省级政府之间的地方高校横向转移支付。

（二）完善专项资金的项目申请与管理

理论上，专项资金的项目申请与管理水平与其绩效紧密相关。因此，在申请环节，应科学规划、统筹考虑学校发展规模和教学发展规划，在此基础上提出具有科学性和前瞻性的项目规划。与此同时，建立健全项目管理制度、规范项目建设标准、落实项目责任制度、严把项目质量关。具体说来，其主要措施包括：采取管、办分离的原则，强化专项资金管理和监督；高校财务部门全程参与，承担总协调职能，建立财务部门与业务管理部门信息沟通平台，避免各专项经费重复购置、造成浪费；强化专项资金预算执行控制，严格控制专项资金预算安排；严格按照财政部门批复的项目及预算执行，并制定具体的实施方案；加强专项资金核算的控制与监督，保证专项资金“专款专用”；审计部门定期对专项资金的立项、支出及使用情况进行专项审计，对截留、挪用或挤占项目专项经费等违规违纪问题进行追责。

（三）合理确定专项资金的建设内容

从重点建设与特色发展等关键环节出发，专项资金的建设内容主要应从特色重点学科、省级重点学科、教学实验平台、科研平台和专业能力建设、人才队伍建设等方面着手进行。在特色重点学科建设方面，从学科方向、队伍建设、人才培养、科学研究、学术交流和条件建设等出发，重点突出创新人才培养和队伍建设；在省级重点学科建设方面，以经批准的省（市）级重点学科、重点实验室、重点研究基地为基础进行建设；在教学实验平台建设方面，以所在高校特色专业为依托，完善实验教学体系、教学大纲、实验教材。重点支持承担全校性基础课程实验教学的实验室建设、实验教学体系建设、实验教学管理体制改革等；在科研平台建设和专业能力实践基地建设上，立足提高地方高校研究型人才和创新型应用人才的培养质量，重点建设高水平、有特色、符合区域经济及社会发展需要的科研平台和专业能力实践基地；在人才队伍建设方面，优先进行省级重点学科、重点实验室、人文社科基地的高层次人才引进和队伍建设，积极开展与国内外高水平大学开展交流与合作活动。

（四）强化绩效评价机制

科学有效的绩效评价机制是保障绩效评价具体落实和绩效评价目标实现的重要前提。由此可见，完善专项资金支出绩效评价将有利于提高专项资金支出预算的合理性以及财政资金的使用效率。大致说来，与专项资金支出绩效评价相关的流程及其主要任务包括前期准备、实施评价、评价报告以及结果反馈等内容。其中前期准备需要做整体规划专项资金的绩效评价、专项资金绩效评价技术准备、针对专项资金收集基础数据和资料等工作；实施评价阶段有资料审核、现场评价以及综合评价三个步骤。在此基础上，应撰写全面反映专项资金支出活动的绩效水平的评价报告，并及时将评价结果反馈给财政部门和各级教育行政部门，作为编制下一年度绩效计划和部门预算的重要依据。以此为手段，不断促进高校专项资金的使用和管理效率，最终逐步形成专项资金绩效评价的长效机制。

五、结语

市场经济体制改革进程中的高等教育管理体制也正逐步由统一的集权管理向分权驱动的简政放权模式转变。在此背景下，财政支持地方高校专项资金进一步促进了高等教育区域协调发展和自我发展能力。但是，目前地方高校专项资金运行过程中依然存在诸多问题，为有效配置资源并提高专项资金绩效，需要对财政支持地方高校发展专项资金的范围、方式、重点等问题进行绩效评价。因此，在合理处理“适当集中财权”与“分级管理”关系的基础上，科学确定专项资金的规划、分配、监督、评价等制度设计，将是提高中央财政支持地方高校发展专项资金绩效的基本路径。

【参考文献】

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