德国解决民生问题的经验与启示

【摘要】对民生问题的关注与重视，是党执政理念的重要转变，也是我国快速发展、文明进步的显著标志。解决民生问题，除了要对国内外财政投入解决民生理论的发展及其相互关系进行研究以外，还需要借鉴国外财政投入解决民生问题的好的做法，文章从德国财政投入解决民生问题的视角出发，论述了其在解决民生问题中的经验与启示。

【关键词】德国 民生 财政投入 经验 启示

【中图分类号】C913 【文献标识码】A

党的十报告再次提出“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”，对民生问题的关注与重视，是党执政理念的重要转变，也是我国快速发展、文明进步的显著标志。

世界上许多国家在其发展历史上也经历了财政逐步民生化的过程，我国和其他国家相比，虽然存在政治体制、经济发展水平、传统道德文化、市场化程度等方面的不同，但是他们在财政投入解决民生问题方面的做法，无疑对我国民生财政建设提供宝贵的经验和重要的启示。本文主要从德国财政投入解决民生问题的视角出发，论述了其在解决民生问题中的经验与启示。

德国的财政体制概况

从德国的财政体制结构来看，德国的财政机构是依据其政府组织形式而制定的。德国是联邦制国家，其采用联邦、州和地方三级政府的组织形式，联邦政府下辖16个州，而州政府以下的各级政府统一称为地方政府。德国在财政体制上具有事权和财权高度统一的特性，且依据联邦、州和地方政府这样的三级划分来实行较为独立的财政分级管理制度，因而其各级政府都有自己的独立预算且对自己的议会负责，不仅财权划分明确，与之对应的政府事权也以法律的形式确定进行了三级政府的明确划分。在1949年，德国就通过了《德意志联邦共和国基本法》，其中明确规定各个州可以拥有自己的宪法，且拥有独立的财权，各级政府的财权与事权可以独立划分和确定，并具有一定的税收权限。

从各级政府事权划分及支出范围来看，德国的《德意志联邦共和国基本法》已经对各级政府的财权和事权进行了一定的划分：首先，对联邦政府来说，其必须为了社会的普遍利益来统一进行事务处理，这包括关系国家安全的国防事务、对外事务等，也包括关系社会人民发展的交通基础设施建设、通信系统建设、电力水利系统建设、社会保障体制构建以及社会救济等，除此之外，联邦政府的事权范围还包括跨区域发展、货币金融管理以及重大的科研与开发等事务。其次，对州政府来说，各个州的事权范围基本是管辖本州内的事务，例如行政管理、司法事业、教育事业、卫生建设、环境保护以及本地治安等等。最后，地方政府也同样是管辖地方事务，例如地方交通建设、公路修建、地方教育、科学文化建设、水电等能源的供应、城市设计、住宅建设、地方治安、地方行政事务以及社区服务等。

从各级政府财权划分及收入范围来看，联邦政府的财政收入占全国财政收入的48%，州政府的财政收入和地方财政收入占全国财政收入的比例分别为42%和10%。在税收政策上，德国同样实行的是以共享税为主体的分税制，而共享税约占全国税收收入的70%左右。共享税主要包括以下几个税制：公司所得税、营业税、增值税、个人所得税、工资税。除此之外，联邦政府的税种还有关税、烟税、矿物油税、烧酒税和保险税等；州政府的财政收入还包括机动车税、遗产税、交通税、赌场税、酒税等；地方政府的财政收入来源则有土地税、娱乐税、饮料税、钓鱼和打猎税等。

从各级政府之间的财政转移支付来看，德国在《德意志联邦共和国基本法》中规定“公民生存条件一致性”，意思是全国公民应该在公共基础服务上享受均等化的服务，除此之外，其还从法律上规定经济发展水平高的州有义务对经济发展水平低的州提供财政补贴，因此可以说，德国在法律上就对各级政府间的财政转移支付有了一定的规定。从1949年德国《基本法》通过，其支付转移制度已经有了较长的发展历史，并形成了联邦政府对州政府进行增值税的分享转移支付、州政府之间的横向转移支付、联邦政府的补充拨款三种较为完善的支付模式。

德国财政投入解决民生问题的主要经验

第一，补贴鼓励自建房，完善租赁市场。德国的人口数量与住房数量之比为2：1，这意味着德国几乎每两人便有一套住房，对于一个国家来说，住房数量是较为充足的，因此德国并不存在炒房的问题，而且其商品房的价格与出租的价格都保持在合理范围内。这种局面的形成得益于德国的法律具有强大的约束力，其规定的转移支付制度得到了较好的执行，而且由于监督到位，这使得转移支付的资金较为及时地拨付到了支持个人建自住房上，这也提高了人们自建住房的积极性。除此之外，德国政府还通过减免个人税收来支持个人建房的积极性。政府通过部分的财政支持和减免税收来引导人们将庞大的社会资金用来建设住房，这极大地促进了住房建设的速度。

尽管，从总体上看，德国的住房充足，但实际上其个人拥有住房的人口比例不超过43%，这也就意味着有半数多的人口在德国属于租房状态。之所以出现这种状况也是因为德国政府有意识地进行了大量的公共住房建设，因此无论是遇到经济危机还是房价高涨，政府始终持有大量公共住房资源，足以应对房价危机。除了政府之外，一些法人也建设了大量住房，在满足本单位的职工住房后，其会将多余的住房对外出租。此外，一些建筑和设计公司也掌握着一批住房资源，其往往为了收回成本进行新的投资而出租这些房屋。这三种租赁方式构成了德国房屋出租的主要市场，防止垄断的产生，同时也稳住了德国的出租房的价格。

第二，发展循环经济，征收能源税，支付养老金。德国在发展循环经济方面主要是出台了两类政策来促进循环经济的发展，一类是支出性财政政策，包括税收优惠、财政投资以及财政补贴等；另一类是收入性财政政策，主要包括税收优惠、财政补贴、财政投资等政策。

早在 1879 年德国政府便对进口石油征收石油税。在德国能源税历经多次变化，但目前使用的是在2006年颁布的《能源税法》，而能源税收占联邦政府专属税收的 45%至50%。德国征收能源税主要是为了发展循环经济，为大众营造绿色福利社会。同时，德国还利用税收减免的政策来使得本国工农产品在国际上拥有更强的竞争力，其同样用税收优惠来引导生态能源的推广使用。而其征收的大部分能源税最终是用来支付养老金。

此外，为了保障民生，德国政府对与人民生活息息相关且能源消耗大的产业制定了相应的税收优惠政策。例如供热燃料发电和动力燃料中煤炭的使用可以免除能源税。而且在德国，有轨电车、公共汽车以及短途火车等城市交通工具与人们的生活密切相关且十分发达，因而政府对这些公共交通工具所需要消耗的柴油或汽油也只按优惠的定额税率来收取税收。

第三，转移支付促进基本公共服务均等化，实现普惠式民生财政。一般的财政支付转移是指政府间的财政资金的转移，对于中央政府来说，这是财政支持的一部分，而对于地方政府来说则是一部分财政收入，这其中还有一部分企业能够受益。而德国在其《基本法》中规定“公民生存条件一致性”的原则，这决定了德国在财政体制上坚持贯彻纵向与横行的财政平衡，而作为一个法制国家，其也将这种财政转移支付的政策制度写入法律之中，让法律来保障其贯彻和实施，可以说，德国近60年的财政支付转移力度在世界各国都极为少见，其均等化程度也是许多发达国家所不及的，而这种财政转移成果正是由于有法律的保障才能实现。德国对财政转移支付有以下几个方面的特点：一是财政立宪，德国的《德国财政平衡法》对政府之间的财政转移支付有着明确的规定，且明确财政框架、运行监督机制以及透明原则等；二是其财政转移支付体系较为完整，包括了一般和专项支付、纵向和横向支付；三是其转移支付作用明显，其对转移支付的具体规定保证了税收分配的均等化，较好地缩小了州与州之间的发展水平。

我国财政投入解决民生问题的现状

自建国以来，我国在公共财政的框架体系内相继进行了一系列的财政管理改革，并取得了显著的成果，使我国的财政运行模式从过去计划经济时期的生产建设财政转变为当前市场经济条件下的公共财政。1998 年国家所提出的以公共财政为导向的财政改革为我国的财政实践指明了方向，对此我国也加大了对公共服务领域的投入，用来优先发展、改善我国的民生问题。“十六大”以后的10年不仅是我国经济快速发展的一个时期，也是我国民生问题发生显著变化的10年。党和政府从人民群众最关心的实际问题出发，从解决最直接、最现实的利益问题入手，着力发展经济、改善民生，所取得的成绩得到全国人民的认同和世界的瞩目。到2011年，我国的民生财政投入占到中央财政指出的三分之二。至此，我国的民生问题也已经由过去的生存型民生过度到发展型民生再到和谐型民生建设层面中，不仅人民的生活水平得到了极大地改善，人们的幸福指数也显著提高。

目前我国民生财政的投入总量呈上升趋势，在教育、医疗以及社会保障方面的财政支出都呈递增状态；在财政结构上，我国逐步由改革前的生产性财政开始向公共财政过度。近几年来教育支出增速缓慢，但社会保障方面支出增幅较大，不过总体上开始向均等化方向发展，民生财政取向明显；从财政投入的发展变化趋势上看，在2003到2012年的9年间，我国实现了义务教育的免费、基本的医疗卫生框架建构、住房体系的完善、就业专项资金的落实、社会保障资金规模不断扩大、生态环境投入也不断增加等财政举措，这表明了国家民生财政上投入的刚性增长。但在取得这些卓越的成效的同时，我们也意识我国的财政分配在民生上依然存在一些问题：在教育投入上长期较为不足，在就业保障的财政投入上存在结构不合理的问题，在养老方面，随着老龄化人口的增加，我国的养老金缺口严重，在医疗卫生方面，城乡差距较大，且报销比例较低，在住房保障方面，筹资渠道少，资金来源单一，此外在生态建设上，我国的财政投入不足，而且存在管理方式落后和效率不高的问题。

德国财政投入解决民生问题的重要启示

第一，保障居民居住权是民生财政的基本要求。德国的房地产市场一直保持较为稳健的状态，自1975 年到 2011 年，除去通货膨胀等特殊时期，德国的房价下降了22%，在过去的十多年里，即使欧洲各国近年来楼市上涨较快，德国柏林的楼价依然低于我国的北京、上海和深圳。排除各种因素，可以说德国的房价是以每年1%的速度下降的，出现这样的现象主要有三个原因：一是德国的房产市场供需较为平衡，住房数为4千万套，而德国人口为8千多万，因而其房产供应充足；二是德国房贷固定利率机制与住房金融模式对金融市场的抗衡力非常强，使之免受金融市场动荡的影响；三是德国完善而发达的住房租赁市场与租赁规定促使其房屋租赁市场十分稳定，例如其规定房租如果超过合理房租的20%即构成违法，超50%就属于犯罪等，这也稳定了德国的房租价格且呈下降趋势。

在1990年代初，我国的房地产业的发展设计为高收入者选择商品房，中低收入者可以购买经济适用房，而困难家庭则可以申请廉租房，这种思路的设计方向无疑是正确的。但在2003年，我国的房地产事业发展却偏离了这一既定道路，而是向着完全市场化上发展，也是从这一年开始，中国的房价开始连年飞速上涨，2007年，我国城镇的房价平均为3445元，到了2012年这一数字变为5791元，在5年间其上涨了68%，年平均上涨10.9%，从2003年至今，我国的平均房价也一直保持10%以上的增长速度。这十余年的楼市暴涨主要源于2003年国务院在18号文件中公布将房地产作为我国的支柱产业，这一政策的改变使得原本近80%的可以住进经适房的人口变为只有20%的人口享受这一政策，而大部分有购房需求的人口被迫进入市场。德国能够控制房价的经验就在于其有大量的公共住房。而我国的城镇土地属于国有，因此可以说房产是一种准公共品，因而国家有权对其征收闲置税，这能有效的抑制富人炒房的现象，与此同时，国家还应该继续完善和扩大廉租房系统，国家还应该利用好税收杠杆来抑制房价的过快增长。

第二，用立法和财税政策来支持循环经济的发展。德国是世界上发展循环经济较早且水平最高的国家之一。德国循环经济之所以能够得到较好的发展，其经验之一便是制定了促进循环经济发展的法律法规与财政政策，这些法律法规与财政政策覆盖面十分广泛，从基础的垃圾处理到生产和消费都有涉及。较为总括的有《废弃物处理法》、《循环经济与废弃物管理法》、《可再生能源法》等，而极为具体的有《饮料包装押金规定》、《废木料处理规定》、《废旧电池处理规定》等。而我国的有关促进循环经济发展的法律大都是一些概念性和方向性的笼统规定，其内容也主要是涉及循环经济发展的较为末端的治理或分段治理，大都是被动的污染后处理规定。

此外，我国也应该加大财税对循环经济的发展与支持，各级政府可以设立用于清洁生产的专项资金，以此来支持一些排污较为严重的企业进行清洁生产项目建设。此外，还应该通过相应的财政政策来支持企业研发、使用、推广循环经济技术，促进经济的循环发展。

第三，加大转移支付力度，大力推进基本公共服务均等化建设。德国的财政转移支付的一大特色便是其经济发展不平衡的州政府之间可以不经联邦政府而直接进行转移支付。而中国的转移支付都是由中央政府来决定转移支付的金额或项目还有地区，这样无疑是增加了转移支付的中间环节，减缓了其效率，且极容易在中间环节上产生腐败。如果中国要借鉴德国的转移支付的经验，其必然首先要建立相应的法律与绩效管理体制，而且也要将教育、医疗、就业、住房以及社保等基本公共服务均等化作为民生建设的目标，这也是实现社会和谐的重要保障。我国已经在党的十报告中，将实现公共服务均等作为到2020年将要实现的目标，并且具体规划出到2020年各项基本的民生服务的发展水平。报告规划到2020年，我国的教育要基本实现现代化，全民受教育水平以及创新人才的培养水平要有明显提高；在社会保障方面要实现全民覆盖，人人都能享受到医疗保障服务，且住房保障体系也有所完善；在社会收入上，要逐步拉小社会收入差距，促使社会中等收入群体的壮大，减少需要扶贫的对象数量；在财政转移支付上，国家应该加大对贫困地区、民族地区、中西部地区的财政转移支付力度，除此之外对农产品的主产区以及生态保护区，政府也应该对其进行一定的财政支付转移，这有利于保证国家的粮食安全以及生态保护。此外政府要改变以往的以经济发展速度为标准的绩效评估体系，设立以公共服务为导向的政府绩效评估体系，并加快以公共服务为导向的事业单位改革。

（作者单位：包头师范学院马克思主义学院）

责编/丰家卫（实习）