完善我国社会保障基金投资运营机制对策研究

摘要：社会保障基金是社会保障制度实施的核心条件和物质基础，社会保障基金投资运营机制的完善关系到社会保障基金的安全和有效运行。完善我国社会保障基金投资运营机制必须以福利经济学与投资组合理论为科学依据，关注社会保障机制与社会保障制度的协调发展。尤其在我国经济转型期，合理解决社会保障基金投资运营机制的关键在于社会保障基金应实行资本化经营，资金投向应运渐向低风险、长收益的项目上实现多元化战略投资转移。

关键词：社会保障基金；运营机制；监管

中图分类号：F840.61　文献标志码：A　文章编号：1673-291X(2008)12-0135-03

一、我国社会保障基金投资运营的理论基础

(一)我国社会保障基金及社会保障基金投资运营机制的涵义

从理论上讲，社会保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来、专款专用的资金。社会保障基金一般按不同的项目分别建立，如社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。其中，社会保险基金是社会保障基金中最重要的组成部分。全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金，是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。

社会保障基金投资运营机制是指通过制定相关法律法规、设立管理机构对社会保障基金的筹集、使用以及投资运营进行全面规划、系统管理和严格监管，以实现社会保障政策目标的过程的总称。具体包括社会保障法规的制定和管理机构的设立、社保基金投资管理体制的选择、社保基金筹集与支付管理以及对社保基金的监管等。

(二)社会保障基金投资运营的理论依据

1　福利经济学理论是社会保障基金运行机制建立的科学依据

20世纪20年代盛行于英国的福利经济学，主要代表人物是英国经济学家A.C.庇古(1877－1959年)，他创立了福利经济学的科学体系，主张通过国民收入的增加和国民收入再分配两种方式来增加社会福利。国民收入的增加所带来的普遍福利，关键取决于生产要素的合理配置，尤其是劳动力要素的合理配置，因此，必须给劳动者提供适当的劳动条件，并在劳动者出现患病、伤残、生育、失业、年老等意外情况丧失劳动收入时，能得到适当的物质帮助，使其恢复劳动能力。通过国民收入再分配来增加居民普遍福利，是建立在边际效用递减规律的基础上的。通过向收入高的富人征收累进所得税和遗产税，并向劳动者增加失业补助，向贫穷者增加社会救济，就可以达到更加平均的收入分配结果，使整个社会的福利增加。庇古提出的转移性支付以及一些改革社会福利的理论几经演变并广为流传，为各国社会保障制度的建立、完善社会保障基金运行机制奠定了理论基础。

2　投资组合理论是社会保障基金安全运行的警示器

投资组合理论是美国经济学家马柯威茨(HarryMarkowitz)1952年首次提出的，他曾假设投资者都是风险的厌恶者，在同一风险下投资者总是希望回报越高越好，而风险则越小越好。当各项资产是不完全正相关时，可以通过多元化的投资来分散风险。也就是说，为避免过高风险和过低收益，通过多元化投资原则，选配若干不同风险资产进行搭配投资，是可以降低投资风险的。在现代经济中，社会保障基金运行已趋向于从政府运行向多元化投资运行发展。而由于社会保障基金的特殊性使其安全运行就显得尤为重要。社会保障基金的投资收益与投资风险具有正向替代关系，因此，必须在收益目标和安全目标上进行权衡选择，寻找最佳结合点。该理论为社会保障基金投资收益性和安全性目标实现提供了理论支持。

二、我国社会保障基金运行现状

(一)社会保障基金管理体系初见规模

1　管理机构的设置。中国政府于2000年做出决定，建立全国社会保障基金，从多种渠道筹集资金，作为国家的长期战略储备，主要用于社会保障事业的发展。中国政府在建立全国社会保障基金的同时，设立了全国社会保障基金理事会，负责管理运营全国社会保障基金，实现保值增值。其主要职责是：管理中央财政拨人的资金、减持国有股所获资金及其他方式筹集的资金；制定全国社会保障基金的投资经营策略并组织实施；选择并委托全国社会保障基金投资管理人、托管人，对全国社会保障基金资产进行投资运作和托管，对投资运作和托管情况进行检查；在规定的范围内对全国社会保障基金资产进行直接投资运作；负责全国社会保障基金的财务管理与会计核算，定期编制财务会计报表，起草财务会计报告；定期向社会公布全国社会保障基金的资产、收益、现金流量等财务情况；根据财政部、劳动和社会保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金。财政部会同劳动和社会保障部对全国社会保障基金的投资运作和托管情况进行监督。

2　明确了社会保障基金来源。根据2001年12月13日公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，全国社会保障基金的来源包括：中央财政预算拨款；国有股减持划入资金；经国务院批准的以其他方式筹集的资金；投资收益；股权资产。

3　各地方对社保基金管理逐渐向社会化管理过渡。近年来，各地方政府在对各项社会保障基金筹集、支付和投资经营管理方面有所创新和突破。如黑龙江省建立了社会保障基金电子政务管理网络审计监督系统；天津市实行由社会保障经办机构征收社保基金，财政补贴资金实行专户管理的运作模式；深圳设立了保险基金管理局；广东设立了保险基金管理网站等各种形式。我国社会保障基金管理按社会化管理原则的要求，将设立“公民基本生活保障委员会”、“公民基本生。活保障基金投资公司”、“公民基本生活保障基金财务管理中心”、“公民基本生活保障事业服务中心”等机构，从而真正实现社会保障基金管理的社会化。

(二)社会保障基金规模逐渐增加

截至2006年末，国有股减持收合计为458亿元。另外，从2002年开始新增发行彩票公益金的80％也上缴了全国社会保障基金，截至2006年末上缴全国社会保障基金的彩票公益金合计收入已有249亿元。为应对将来人口老龄化可能带来的资金支付压力，国家建立了具有战略储备性质的全国社会保障基金，截至2007年6月底，按市值计算的总规模已超过4000亿元。据中国证券报2008年3月4日报道，至2007年底，全国基本养老保险和基本医疗保险参保人数均突破2亿人，各项社会保险保障范围持续扩大。全年五项社会保险基金收入合计10812亿元，比上年增长25.1％，全国五项社会保险基金收支总规模达到15099亿元，比2002年翻了一番。基金支出合计7888亿元，比上年增长21.8％。

(三)社会保障基金的投资运营遵循了安全稳健原则

根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，全国社会保障基金采用直接投资和委托投资相结合的投资方式。主要在银行存款、国债等风险较小的品种上进行投资，由社

会保障基金理事会直接运作；而股票等风险较大的投资品种，则委托给专业投资机构投资运作。2003年和2004年理事会参照招标方式进行了两次严格的管理人遴选，共有10家专业投资机构成为全国社会保障基金的投资管理人。我国长期以来把保持基金的安全性作为首选目标，对社会保障基金的投资渠道和投资工具进行了严格限制。如风险较高的证券投资基金、股票投资的比例按《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定不得高于40％，且不允许投入高风险的项目。经过数年的运作，风险较小的投资占资产总额的80％以上，确保了基金运行的安全性。

三、我国社会保障基金投资运营机制存在的问题

(一)我国社会保障法律法规不健全 　在社会保障基金改革深入过程中，尤其是社会保险基金直接进入证券市场之后，我国需要对现行的法律环境进行调整。《信托法》和《证券投资基金法》已经出台。但还没有专门的法规来规定社会保障基金运作中的信托关系和监督关系。2003年10月，国务院批准的《证券投资基金法》规定了对投资基金的基本监督要求，但还不能完全适应社会保障基金的运营管理。另外，目前的法律法规大都是对社会保障基金管理制定的一些单项法规，具有统一性的法律法规并不多。并且，大部分社会保障法规都是由政府各部门制定，由于相互衔接性不够，在实际执行过程中，各部门制定的政策在很大程度上带有明显的部门色彩，不仅在实际操作中表现滞后，而且相关协调性也不够，这在很大程度上影响了对社保基金管理和监督的效果。

(二)社会保障基金的来源渠道单一 　在经济转型中我国虽然实行了个人缴费制度，但从经济发展的速度与人口老龄化的变化看，我国个人缴费比例是偏低的，而且个人缴费的保障项目占社会保障项目比例较低，其他一些保障项目如工伤、生育保险等仍主要由企业筹资、支付和管理，不仅筹资渠道单一，而且社会化管理程度也不高。与此同时，社会保障基金征收的难度也随之加大，企业以及个人缴纳社会保险费意识薄弱，欠缴拒缴社会保险费的现象较普遍。作为我国社会保障体制储备基金的全国社会保障基金，财政拨款一直是其主要资金来源，财政拨款包括中央财政预算拨款、国有股减持、国有股转持和彩票发行收入。截至2006年12月31日，全国社会保障基金权益总额为2827.69亿元，其中历年中央财政拨入资金为2348.11亿元，占全国社会保障基金总额的绝大多数。

(三)投资领域狭窄且收益率较低

我国长期以来把保持社保基金的安全性作为首选目标，并对社会保险基金的投资渠道和投资工具进行了严格限制。这种投资制度安排虽然保障了基金运行的安全性，但也同时限制了社保基金的投资渠道，进而使其投资结构不尽合理，资产过于集中在金融市场(见表1，表2)。

从下两表中可以看出，2001-2006年以来风险较低的投资占全国社会保障基金总资产的80％以上，而且2001-2005年全国社会保障基金已实现的投资收益率分别为2.25％、2.75％、2.71％、3.32％、3.12％，略高于这几年的通货膨胀率，但远远低于发达国家10％左右的收益率。而2006年全国社会保障基金投资收益率9，34％是受到中国股市大幅走高、加大了股票类投资比例的缘故。

四、完善我国社会保障基金投资运营机制的对策

(一)完善我国社会保障基金运营的法律法规

行之有效的法律规范是全国社保基金持续健康发展的基本前提和保证。目前，应抓紧制定社会保障的基本法律，为社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律环境。特别是社会保障基金相关的法律法规的出台，从而规范社保基金在征缴、管理、支付、运营等行为，以保证社会保障基金运行的有法可依。

(二)加快国有资产划转步伐拓宽稳固社保基金来源

据预测，至2030年前后我国将进入人口老龄化高峰，届时老龄人口的比重将达到24.46％。研究表明，要适应人口老龄化的挑战，我国战略储备资金至少要达到25 000亿元，最低也要在2010年达到1万亿元。目前，我国社保基金主要来源于中央财政预算拨款、国有股减持收入、彩票公益金投资收益等几个方面，其来源十分有限，并且中央财政预算拨款的时间和额度并不固定。党的十六届三中全会决定通过划拨部分国有资产来充实社保基金。如果按照国有权益性资本的10％划转到全国社保基金则可达7800亿元。如果仅从中央企业划转10％的权益性资产给社会保障基金，总额可达3100亿元，可大大扩张全国社会保障基金现有规模。我国应加快推动国有资产划拨工作，迅速扩大全国社会保障基金规模，使其尽快具有较好的调剂能力，以解决社会保障基金空账运行的局面。

(三)拓宽我国社会保障基金的投资运营渠道

拓宽全国社会保障基金的投资渠道主要体现在确保一定比例的现金等价物的投资和固定收益投资的基础上，增加对国内证券市场和海外资本市场的投资。参与海外资本市场的投资也是社保基金增加收益和实现投资多元化组合的合理选择。同时，社会保障基金作为社会发展建设基金，应实行资本化经营，尤其在我国经济转型期，资金投向更应逐渐向国家大型经济建设项目、城乡基础建设工程、防灾减灾工程、文教科技事业、环境保护产业、医疗卫生事业、社会公共福利事业等低风险、长收益的项目实现多元化战略投资。