论新形势下生态公益林管护机制

摘 要：生态公益林不仅对环境保护和生态平衡的作用非常明显，而且为人类社会可持续发展提供公益性、社会性需求的森林资源。本文结合实际工作经验，分析了生态公益林管护的现状、存在的问题，探讨了新形势下生态公益林管护机制。

关键词：生态公益林；管护机制

森林是陆地生态系统的主体，世界上很多国家都把经营、培育及保护森林资源放在林业经济发展格局的重要位置上，并作为优先发展和支持的领域。在20世纪80年代末到90年代初，我国提出了林业分类管理，将森林分为公益林和商品林并分别进行经营的理念。经过多年的理论研究和实践摸索，公益林生态补偿机制得到推广和应用。近年来，生态补偿基金如何合理利用、生态公益林经营与管护机制等问题仍然是关注和讨论的焦点，结合实际工作经验，对生态公益林的管护机制做些探讨，供参考。

1 生态公益林管护现状及存在的问题

1.1 推行公益林补偿和管护的成效

广东省是较早建立和采用生态公益林补偿机制的省份，早在1999年就率先实施了生态公益林效益补偿制度。采用生态公益林补偿机制后，林农的利益得到一定补偿，对禁止盗砍滥伐、保护林业生态起到了积极的作用。生态公益林得到有效管护之后，其数量和规模都得到明显增加，既改善了生态环境，也美化了环境，促进并带动了森林旅游业、水电等事业的发展。以广州从化市为例，全市面积19.8万hm2，林业用地13万hm2，公益林面积从1998年的1.85万hm2增加到目前6.07多万hm2，占广州市已界定公益林面积的40%，生态公益林发展的成效非常显著。

1.2 公益林管护中存在的问题

目前，我国公益林管护模式的划分主要有以下方法：①以林权划分的模式，如国有林采取专业护林队伍负责管护；集体林由护林员和村委会为单位的护林队承担；林权归个人的可采用分户管护或集体联合管护2种方式。②以村为单位划分的管护模式，有统一管护、联合管护、家庭管护等多种形式。从化市管护主要采用镇林业站镇、街、护林中队护林员这样的层级管理，所有护林员都划定管护范围并签订聘用合同。护林员的收入主要来自管护经费划拨，在采用公益林补偿机制的早期由于补偿金标准较低，护林员待遇不高，影响了护林员和村级管理的积极性。随着省市逐渐增加公益林补偿资金额度，尤其是广州市公益林补偿资金标准提高幅度较大，护林员待遇也有较明显改善，管护积极性也被调动起来。

但是在生态公益林补偿金分配方面仍存在着比较突出的矛盾，如处理不当必然会影响公益林的管护效果。一些生态公益林地较早时期被承包出去，随着公益林补偿金的大幅提高，林权所有人（村社）感到严重的不平衡，产生了收回承包权或重新分配公益林补偿金的想法，而承包人极不情愿将已获得利益让出去，这样就产生了矛盾。广州生态公益林按区位、级别将生态公益林分为4级：国家森林公园、省级保护区内的公益林为1级；省、市、区森林公园及市、区级自然保护区的公益林为2级；不属于1、2级的生态公益林为3级；而划入生态公益林区域的荔枝、桉树等经济林为4级。从1～4级补偿金标准逐级下调。

2 新形势下生态公益林管护机制探讨

2.1 关于生态公益林补偿金分配矛盾的讨论

按照《森林法》的规定，森林生态效益的补偿基金用于“提供生态效益的保护林和特种用途森林资源、林木的营造、抚育和管理”，就是说，公益林补偿金主要是用于建设和管理的资金，承包公益林的人员有责任营林、抚育和管理，接受公益林的补偿也是合理的，但同时林权所有者也有受益的权利。生态公益林补偿金也是补偿生态脆弱区人口摆脱生存压力的重要措施。一些地区之所以盗砍滥伐，除了单纯的经济利益，还与缺少其它有效的经济来源有关，所以不能一味地归责于一些农民缺少整体观念和大局观。产生补偿金矛盾的根源也不在于标准提高太快，事实上虽然广州市的生态林补偿金标准在省内甚至全国领先，但仍比很多商业林收益低得多。笔者认为，矛盾的根源一方面是林权所有者法律意识和合同意识比较薄弱，在签订承包合同时想法过于简单；另一方面林业管理部门在执行政策过程中也有缺陷，在林权改革后如何更加合理地“介入”和提供管理职能值得探讨。

2.2 生态公益林管护责权利的分配和落实

生态公益林与商品林相比，经营管护责任不够清晰。原因很简单，两者经营模式不同，商品林可开发获得直接收益，能做到“山有其主，主有其权”；而生态公益林无法通过直接开发获得收益，因此林权大部分归集体所有，这样就形成管护主体不太明确的问题，虽然有专职护林员，但林地面积大，难以周全。因此，必须明确生态公益林管理者的责任和权力。

2.3 强化生态公益林的激励和监督机制

生态公益林管护的责任不能仅由护林员承担，积极鼓励社区成员承担和分享生态公益林的责任和权益，充分调动普通村民参与公益林管理方案的决策、实施和监督过程，是实现和完善生态公益林激励和监督机制的基础[2]。引发生态公益林补偿金分配矛盾的一个重要原因，就是在签订生态公益林承包合同时，只有少数村社干部进行讨论和决策，而广大村民社员事后才知情。对于生态公益林承包这样与村民切身利益相关的重大事项，应该全体村民共同参与并决策。

2.4 完善生态公益林的监测和评价体系建设

对于生态公益林的现状、动态变化和发展趋势的监控，需要完善监测和评价体系的建设。传统的调查、统计、评估体系已不能完全适应新形势下的任务需要，应充分利用计算机信息网络技术，建立生态公益林监测和评价体系，以便随时了解公益林的变化动态，例如林木营造、抚育最新变化、病虫害最新情况、林权变动等，都需要及时掌握并采取应对措施。小班林地面积调查手段方面可在地面观测的基础上，也可考虑结合遥测、遥感等技术的应用，提高工作效率。

2.5 创立可持续发展的生态公益林文化氛围

生态公益林的建设和管护离不开全社会的关怀与支持，而创立有地方特色的、可持续发展的生态公益林文化氛围是至关重要的。所谓文化，是群体建立起来的标准、信念、体系和行为。在维护和建设生态公益林的过程中，充分挖掘群众中对森林、树木的独特认识和理解，取其精华，结合当今世界关注生态建设、追求低碳经济的潮流，加以宣扬和鼓动，在良好的文化氛围下，生态公益林的建设必将迎来更加美好的未来。

3 结语

生态公益林管护机制是影响生态公益林保护与建设的关键，需要林业管理部门、管护人员和广大群众共同努力，不断摸索和探寻新的、更科学、更合理的管理模式和保护方法。只有采取更加有效的经营和管理手段，才能为生态公益林的可持续发展创造更加理想的条件，使人们可以远离喧嚣与污染之后，享受大自然的宁静与和谐。（收稿：2012-12-23）

参考文献：

[1]谢家冬. 清流县生态公益林管护模式改革的实践与建议[J]. 林业经济问题，2011.

[2]王静波，孙立明. 生态公益林管护的问题以及对策分析[J]. 绿色科技，2011.