地级市及市辖区职责划分研究

一、存在的问题

（一）市辖区的权力不完整。《中华人民共和国宪法》赋予了市辖区作为一级行政建制的合法地位，《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》赋予了市辖区享有本行政区域内的经济、计划、城建、社会事务等行政管理权限。但由于和地级市的关系密切，在事关经济和社会发展的决策权等方面，市辖区在很大程度上要受地级市的管理和制约。市辖区作为一级政府，不能和县（县级市）一样对所辖区域行使完全职能。与县（县级市）相比，其职权不够完整，财权与事权不够匹配，管理的驱动力不强，起不到一级政权应有的作用，是一个不完善的管理层次。由于市级部门既是权限划分规则的制定者，又承担市区管理的某些具体职责，既是裁判员，又是运动员，在职责划分上不可避免地带有倾向性。因此，市辖区自设立以来，在制度设计上一直处于被动、劣势地位。由于近年来国家不断扩大垂直管理部门的范围，使得市辖区的调控领域和管理权限愈加缩小。一些地方以维护城市规划发展的权威性为由，不断将市辖区权力上收到地级市，市直部门向市辖区派驻分局实施管理，使得市辖区对所辖区域的管理控制能力进一步削弱。

（二）地级市与市辖区“职责同构”问题突出。除不具备的职责外，在能够掌控的范围内，市辖区的职责仍与市级有关部门存在交叉。市辖区政府部门的设置往往是简单模仿地级市，行使的职能和提供的公共服务也基本相似。由于在同一行政区域内存在市、区两个行政主体，条块矛盾极易产生。重大项目、重要审批的权限往往集中在市级部门，市辖区的很多具体事务往往需要地级市审批，在实际运行中呈现出极强的局限性和依赖性。相对于市辖区而言，市有关职能部门领导的成分往往大于指导的成分。特别是在城市管理领域，由于管理方式和组织结构决定了往往更强调部门管理，弱化了区级政府的管理职能。“条条”因为力量有限管不到底，“块块”则因为权力有限管不到边。条块之间往往相互推诿扯皮。市级有关部门集权过多、统得过死，没有切实划分管理层次，影响了市辖区的积极性。

（三）地级市与市辖区争利让责现象严重。长期以来，由于在管理体制上过分强调集权，在市与区的关系上过分强调集中统一，使区政府在行使某些职责方面处于被动地位，突出表现为效率低下和资源浪费。有些部门习惯“一竿子插到底”，使市辖区无权完整地规划、安排本区的发展和人民生活。随着财政分灶体制的推行，地级市与市辖区作为相对独立的利益主体，不但存在管理与被管理的关系，也存在竞争与对抗的关系。基于自身利益最大化的需求，双方在权力、利益、资金、项目等方面的争夺也日趋激烈。为了提高本级政府的可用财力，市辖区越权审批、违规建设等现象时有发生。而在义务教育、文化、环境卫生、市政公用等关系民生的城市基础设施建设等方面，由于需要大量财政资金予以保障，地级市与市辖区往往更加强调对方责任。市辖区与市直部门存在利益纠葛，是市辖区权力难以到位和地级市权力下放的最主要障碍。

（四）权责不对等。一是权力与责任不对等。比如，在一些地级市，土地、国税、地税、安全等部门实行省以下垂直管理体制，规划、房管、环保、公安、城管执法、食品药品监管等部门由地级市直接管理。在这种体制下，一旦发生土地、食品药品安全等责任事故，按照属地管理的原则，市辖区的行政首长往往要承担管理不力的责任。这违背了行政管理的基本原则。二是事权与财权不对等。由于预算内收入的大部分归地级市所有，除经济条件较好的市辖区外，区级财政要维持一级政府的正常运行已非常困难，但还要负担市区相当数量的基础设施建设、教科文卫设施建设以及提供其他公共产品，市辖区“小马拉大车”的现象普遍存在。另外，现行的税务征管方法是根据工商系统企业登记的层次来划分地级市和市辖区财政收入的。从实际情况看，尽管纳税户在市级和区级之间互有流动，但总体上纳税户由区级向市级转变的倾向较为明显，这将使得财政收入向市本级进一步集中。市辖区的土地、房屋、规划、市政配套费等收入，一般全部纳入市级财政，除个别工程项目可向市级申请外，其他均需区级财政负担。这也就进一步加剧了区级财政的困境。

二、原因分析

（一）地级市设区及市区职责划分均缺乏明确的法律依据。首先，地级市设市辖区缺乏法律依据。《中华人民共和国宪法》第三十条规定：直辖市和较大的市分为区、县。根据这一条款，只有直辖市和较大的市才能设区。2000年实施的《中华人民共和国立法法》第六十三条规定：本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。1984年，国务院根据《地方组织法》的规定，批准唐山市、大同市、包头市、大连市、鞍山市、抚顺市、吉林市、齐齐哈尔市、青岛市、无锡市、淮南市、洛阳市、重庆市等十三个市为“较大的市”。后又相继在1988年批准宁波市，1992年批准淄博市、邯郸市和本溪市，1993年批准徐州市和苏州市等6个市为较大的市。1997年重庆市升格为直辖市，此后较大的市维持18个。但从实际情况看，除直辖市和较大的市以外，地级市设区现象普遍存在。根据民政部统计资料，截止2011年12月31日，全国共有地级市284个，市辖区857个，平均每个地级市有3个市辖区。尽管1985年实施的《国务院关于行政区划管理的规定》第四条规定了市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更由国务院审批，但对于地级市设置市辖区，法律法规都没有做出过规定。其次，职责法定是现代行政管理的基本原则。但从政策法规看，我国关于市辖区的规定过于笼统，对于设置的条件，承担的职责，以及与所在市如何划分职责，均缺乏明确的规定。另外，由于对市、区管理体制改革的理论研究不足，一些改革实践和政策上的难点虽已提出多年，特别是在与法律法规和实践出现冲突的一些问题上，长期以来一直没有明确的解决方案。上述问题的存在，是造成市、区矛盾难以通过法制化渠道解决的根源。

（二）地级市政府的职能具有两重性。我国的地级市大多从地区一级演变而来。市政府的职责，本来只是管理与城市发展有关的政治、经济和社会事务。随着20世纪80年代市管县体制的推行，一些地区“撤地设市”，市政府除管理原来的“市”以外，还要管理县及县级市，角色就出现了两重性。角色的两重性决定了职责的两重性。首先，作为承接原地区行署的机构，要承担统筹所辖行政区域（包括市辖区、县、县级市）经济和社会发展的职责。其次，作为一级城市政府，还要直接管理市辖区某些具体经济社会事务。从管理职责上看，市政府既涵盖微观层面，也涵盖宏观层面。当行使具体职责时，特别是在处理与区的关系方面，市政府往往出现角色错位。本来应当由区承担的职责，往往抓住不放；其他一些应当由市政府管理的事务，却按照对县（县级市）的管理模式，交由市辖区管理。市政府角色的错位，是造成地级市与市辖区矛盾的重要原因。区与县（县级市）不同，县（县级市）一般离市中心较远，是一个相对独立的实体。而区是城市的中心区域，在各方面比县（县级市）与城市有着更为密切的联系。但恰恰是这种更为密切的联系，导致了市辖区与地级市的职责难以划清。

（三）职责划分的随意性较大。在科层制的行政管理体制下，地级市与市辖区在职责划分中处于不平等地位，主动权掌握在地级市。市与区职责的划分，往往受行政力量的干预而出现扭曲，表现出明显的非公平性和非规范性。在调节市与区的关系方面，地级市往往重视运用行政的、经济的手段解决，而忽视用法律的和制度的手段解决分工方面存在的争议和问题。区的职能往往取决于市本身行政管理的需要。解决的方案，往往以地级市主要领导的看法和认识作为依据和标准，在不同时期呈现出不同的特点和鲜明的个人风格。市与市辖区的行政权力之争，则始终处于“收―放―收”的循环过程。市辖区行政权力的扩大与消减，会因不同时期、不同地域或不同领域的差异，在收放持续的时间、广度与深度上有所区别。

（四）地级市与市辖区存在竞争与冲突。独立行政主体地位与独立利益的存在，是地级市与市辖区竞争及治理困境产生的重要原因。计划经济时期，地方政府没有独立的预算，上下级之间的竞争与冲突处于隐性状态。1978以来，随着财政权、税收权、投融资权和企业管辖权的下放，地方的积极性被调动起来，政府间的竞争也逐渐显化。特别是由地区改革而来的市，更是急于“由虚变实”，往往就对自身可调控余地相对较大的市辖区采取收权、收利等举措，矛盾由此产生。在财权的划分上，地级市往往将一些能收费的事项尽量上收，各种需要花钱的事项则尽量下放。在资产的划分上，往往将主要的国有资产、重点企业、重点资源等收归地级市，将盈利能力弱、规模小、数量小的企业及资产留给市辖区。而在现行的干部考核机制和政绩评价体系下，官员的晋升往往与当地经济发展程度呈现出高度的正相关，这就进一步加剧了政府间的竞争，地级市与市辖区也不例外。市与区两级都有潜在的冲动寻求自身财政收入的最大化。在国外，市与区是平等的。而在我国，在与地级市的竞争与谈判中，市辖区往往缺乏讨价还价的能力和地位，由此导致的最终解决方案往往不够公平合理，而这恰恰又成为下一轮市、区竞争与冲突的根源。

三、理顺市区职责的主要途径

（一）完善法律制度。首先，应修改宪法，规定地级市可以设区。建议将《中华人民共和国宪法》第三十条修改为“直辖市、较大的市、地级市可分为区、县”，从而使事实上已形成多年的地级市设市辖区合法化。其次，应制定《城市人民政府组织法》。对可设置市辖区的地级市的规模大小、市辖区设置的标准条件、市辖区政府应履行何种职能等问题作出明确规定。使市与区的职责划分具有明确的法律依据，避免管理的随意性和不确定性。第三，全面清理现行的界定市与区权力的法律法规。应当由区级行使的管辖权，但法律法规规定由市级行使的，要做出相应修改。

（二）明确地级市的定位。近年来，国家正在开展省直管县的行政管理体制改革试点。如果全部实现省管县体制，地级市将成为与县及县级市平等的行政主体。省管县的体制调整到位后，地级市将面临被虚化的尴尬局面。一方面，管辖空间和地域将会大幅缩小；另一方面，与市辖区竞争与矛盾将会进一步凸显和空前激烈。可以预见的是，如果将来地级市不再管县，则市与区将面临更为激烈的权力博弈。实施市与区深度整合、市加大对区的控制成为一种必然趋势。市辖区的权力将被进一步上收，区级将逐步弱化乃至撤销，市直接管理乡镇（街道）也将成为一种可能。从国内的情况看，地级市不设区而直接管理乡镇（街道）的情况已有先例，比如中山市、东莞市、三亚市、嘉峪关市。为减小行政管理层级调整带来的震动和不利影响，中央应尽快明确地级市的改革目标和改革走向。实施市管县体制的，要予以明确；不再实施市管县体制的，也要予以明确。避免地级市在改革前出现“刮县”、“扩区”等短期行为，也为地级市适应新的管理体制设置一定的缓冲和调整时间。

（三）市与区的职责应各有侧重。对市、区管理体制的探索，要围绕市辖区在城市管理中占什么位置这一核心问题展开，这是划分市、区职责的基本出发点。制度经济学认为，政府的大量职能都可以被分散化，并由相互竞争的机构承担，因此应该将集体行动中的每一项任务放置在尽可能低的政府级别上。行政架构中处于较低层次的政府与民众更接近，能够更好地反映公民的偏好。因此，只有当下级政府不能在技术上承担行使一项权力或者职能的责任时，才应当将其指派给一个更高的管辖层次。作为城市，既要强调市的集中统一，又要适当分权于区。从目前的情况看，区没有承担一级政府完全的管理权。向区放权，使地级市的主要职责放在统筹全局、发展经济方面，市辖区的主要职责放在服务城市、服务社区、服务民生方面，是划分市与区权限的关键。适当放权可以在相当程度上释放区级政府的活力与优势，使城市由“强市弱区”向“强市强区”模式转变。这种双强模式并不意味着相互倾轧、相互对抗，而是根据各自特色，发挥潜力，实现优势互补、和谐共生的可持续发展状态。当然，市辖区的职能应该是在有限的领域有所增强，而非在面上全部铺开，总的原则是“分工明确、有机结合、控而不死、活而不乱”。在市与区界定职责前，应划清政府与市场、政府与社会的边界，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。市与区级政府都应当加快职能转变，由“全能型”政府转变为“有限型”政府，并按照分工进一步构建“部分功能型”政府。另外，从市辖区的类型看，相当一部分是撤县（县级市）而来，辖区中相当比例的区域为城市化水平很低的城市远郊区。这类市辖区不同于以城市中心区域为主的市辖区，与县（县级市）更为接近，在职能配置上应更加突出其权力的完整性。

（四）按照责、权、利相统一原则划分地级市与市辖区的权力。在一定程度上，地方产权可以理解为地方政府对所辖区域内自然、政治、经济、社会等各领域资源的控制权、支配权和收入享用权等权利的集合。市与市辖区的竞争以及治理困境的存在，最终还是个产权问题。建立一个有效的地方产权制度就是做出一系列包含各项权利的法律安排，而这一制度建立的同时，也就是规范市与市辖区竞争的秩序框架的一个雏形。在我国，一切权力属于人民，国有资产为全民所有，地方政府的权力及资产实际上只是全民共有产权的分解。更为确切地说，上级政府与下级政府之间是一种委托与的关系。在这种体制下，地方要服从中央，下级要服从上级，因此，很难像界定私有产权那样清晰地界定市与市辖区的权力边界。产权的核心是事权和财权。其中，事权是财权划分的基础，财权又是实现事权的保障。因此，要按照市与区承担的事权，分别划清两级政府的收入与支出责任。凡由地级市或市辖区独立承担的职责，其支出及相关收入就由谁负责；由地级市和市辖区共同承担的职责，其支出及相关收入则按相应比例划分。2012年以来，随着营业税改征增值税试点的不断扩大，地方政府的可用财力进一步减少，越到基层政府这种情况将越加严重。对于财力薄弱的区，地级市还要加大财政转移支付力度，保障基本的社会管理和公共服务需要。

关键词：行政区域 职责划分 市辖区