地级市生路

“省直管县”改革正在加速推进，中央和省一级层面力度很大，县（市）一级积极性很高，但地市一级的反映比较消极。如果任由这种被动和消极的情形持续下去，势必影响地市一级今后的发展，甚至可能在新一轮的发展中大大落后于省一级、县一级。

地级市挑战

在新一轮“省直管县”改革浪潮中，地级市无疑属于“弱势群体”，它的利益在总体上是流失的，特别是那些自身实力不强的地级市。不仅如此，在县和县级市获取利益的同时，地级市却不得不为过去的地改市和城市化买单，这可能使得一些地级市从此一蹶不振。

1行政管理层次频繁的变动不仅消耗行政资源，也影响了部分官员的工作积极性。在全国最后一批撤地设市刚刚落幕5至6年的时间（到2003年底，全国除港澳台外31个省、区、市都实行了“市管县”体制），“省直管县”又推出了。对于刚刚撤地建市的官员而言，他们为建市忙了数年，在工作业绩尚未得到认可之际，现在又要为“省直管县”后的遗留问题忙碌数年。

2对地级市遗留问题的处理将会面临诸多困难。成立地级市以后，相关的机构设置、人员配备、市政设施、文化医疗体育事业都扩大了规模。原来按地级市规模设立的高等学府、图书馆、体育场、医院、剧院、博物馆、交通枢纽等公共设施和人员怎么办？按照地级市管理权限设立的人大、政协、党委、政府、法院和人员怎么安置？失去了服务对象，相关的机构和人员必然要被精简，由此产生的财政问题如何解决，人员如何安置？在城市化的浪潮中，不少地级市为“经营城市”、“打造城市品牌”甚至打造“国际化的大都市”大量建设，大量举债，现在是否由地级市一家买单？有不少地级市从全局战略出发进行产业布局，把一些利税大户搬迁、安排在下属县市，“省直管县”后这些企业能否得到补偿？随着地级市遗留问题的增多，地级市面临的困难也会增多。

3过渡期政策不明朗导致市县关系紧张。地级市和县（市）很可能会在相互观望当中消耗实力，或在消极等待中丧失时机，出现过渡期症候。

4职能转变的问题很可能被边缘化。政府改革的根本问题是顺应市场经济发展的要求和人民群众的需求，搞好宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理，后二者是县（市）政府的主要职责。政府职能规定了行政活动的基本方向，在政府转型过程中，职能转变是首要的，是内涵，是目的，是练内功；管理层次和幅度是次要的，属外延，是手段，是练外功。但现在一些地级市加快县变区的步伐，一些县市则加快升格的步伐，以这种心态和目的去推进改革，很可能会强化“省直管县”这一手段，忽略或弱化“职能转变”这个目的。

政府职能转变

我国的发展方向是工业化、城市化，而且现在正处在一个最关键的时期。苏州市委党校潘福能认为，强调“省直管县”，并不否定地级市在城市化、工业化发展中发挥的作用。“省直管县”以后，地级市不再是行政中心，但仍然有最多最大的交通、电力、通讯、银行、商业、医疗、教育设施和网络，人力资源比较集中，文化资源相对丰富，历史积淀相对雄厚，在国内外交往中具有县级市不能比拟的优势和地位。因此，地级市不能把县脱市后的遗留设施当成包袱，而应该把它当成重要的财富。

不管今后如何变化，职能的转变是地级市政府改革的中心。潘福能认为，其一，地级市要从指导型向城市管理型转变。“省直管县”以后地级市成了本来意义上的城市，地级政府的级别可能不会取消，但管理的区域会缩小，管理更为专业化，这就需要地级市负责人把自己从下一级政府的领导者、指导者、监督者的身份转变过来，把本城市的事办好，探索出一条符合本地特点的地方城市政府治理的新路。

其二，地方要统筹考虑到精简机构和人员。随着财政上省直管县向行政上“省直管县”的落实，地级市党政机构的规模、职能和管理方式必然会有更为深刻的变化和震荡。为此，地级市要做好思想准备，妥善处理各种利益关系，减少震荡。

政府盈利模式之变

省管县后，市里这块怎么办？短期内日子肯定会比较难过。湖南省衡阳市一位不愿具名的人士称，我们经常说我们市是吃饭财政，省管县后吃饭的人不会减少多少，但蛋糕明显小了。我们能做的就是开源节流。

开源怎么开？首先，盘子要做大。“靠我们现在城区的90多平方公里，或者靠我们市区已经控制的500多平方公里肯定不行，必须借这次区划调整的机会，把市里这一块面积做大。我看专家们拿出的建议是除现有的城市面积外，把衡阳县、衡南县划入衡阳市，总人口300万，面积5696平方公里，我觉得还不够，应该把衡东的大浦，南岳划进市区，如果领导有魄力，有胆量的话，就把衡东、南岳全部划入，这样我们总人口就应该超过了400万，总面积就达到了8000平方公里。这样我们要建设新型工业化走廊也好，要打造旅游大市也好，要打造湘南区域性特大城市也好，就有了发展的腹地，扩展的空间。这就需要我们市里早做工作，抢先动手。河北省管县时，唐山、保定动手早，就多抢了几个县作为区。”

其次，是培植税源。“税源在哪里？在工业园区，在大型产业，在大项目好项目。我们现在有了交通优势，有了基础设施优势，有了资源优势，有了高校优势，我们要尽快把我们的工业园建起来，把各种优势变成实物生产量。现在已到关键时候，要咬紧牙关，不能放松。特别是招商引资这一块，扶持龙头产业这一块。我们如果有了自己的上千亿的产业集群，有了上百亿的龙头企业，我们的中心城市功能就会发挥出来，生产要素就会向我们集中。否则如果新成立的副地级市比如耒阳借机走到了我们前面，我们就会被边缘化，就会被彻底架空。这次省管县，这些副地级市肯定会获得一个发展良机，能把握机会的肯定短期内会爆发式发展，做强做大，这也是省管县的初衷。所以，我们不能成为观望者，错失良机。这次省管县其实也给我们提供了一个机会，我们可以集中精力做城市，做工业。这样我们的城市和工业应该做得更好。”

再次，就是节流。“节流怎么节？精兵简政，就是减少吃财政饭的人员，对吃财政饭的队伍要大瘦身。我们市里这一块本来就机构臃肿，队伍庞大，现在省管县了，县里这一块的管理职能基本上就划出去了，这一块的机构就不能再保留，岗位就不能再设置。对机构改革我还是那句话，区里面作为市里的派出机构、办事机构，街道办事处作为二级派出办事机构，人财物随事走，区里不设四大班子，彻底解决现在多张皮、多头管、多头撤麻纱的现状，充实基层，充实城市规划和管理队伍，提高行政效能，打造服务型政府。精简出来的人怎么办？年纪大的解决待遇，政府养起来，不能让他们多事。年轻人鼓励创业，或者派驻企业，或者充实乡镇、街道，让他们沉下去历练历练，能够在大浪淘沙中露出头来的再提拔上来不迟。”

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省管县六大核心难题待解

促进市县

协同发展

在新体制下，市辖区作为市的二级行政区划建制是不可能由省直接领导的。因此，在改革市管县体制时，宜采取“郊县改区”等配套改革，最大限度地预留和拓展地级市发展空间。一些发展势头好、空间受限的地市，可通过市辖区调整来拓展发展空间，如苏州、无锡、徐州等国务院批准的较大市，可加大推进“撤县(市)建区”力度，扩大管辖范围，改近郊部分乡镇或县为市辖区。

改善省管

财政体制

首先要合理界定政府间事权财权，建立与事权相对应的财政体制，完善转移支付制度，有效解决政府纵横向间的不均衡性。规范转移支付形式，加大一般性转移支付力度，完善过渡期转移支付办法。其次要规范转移支付分配方法，以中央对地方转移支付制度为蓝本，结合本省实际，推进转移支付法制化建设。再次要根据各地经济发展水平，对市级财政管理采取灵活方式。市对县帮扶能力强的可适当扩大市级事权；对财政收入受到重大影响的，省财政可酌情予以补助。另外要加强基层政府监督，建立民主科学的理财机制。充分利用地方人大、其他监督部门和社会力量对基层财政行为进行监督，重大财政行为要采取听政会、社会参与等民主形式进行决策，同时还要建立和完善财务公开制度。

完善地方

税收体系

第一，遵循财权与事权相对等原则，由中央设计一个全国性、规范化的省以下分税制财政体制方案，各省在这一框架下执行实施。第二，保留一定数量的共享税，实行同源课税、分率计征的方式，使各级财政收入随经济发展稳定增长，使共享税成为地方财政的辅助甚至主体税种。第三，按照“双重财政平衡”原则进行财税分配改革。省市政府除维持本级财政平衡外，还应承担辖区和跨区财政责任。第四，将地方各级政府间的事权、财权关系法制化，保障各级政府依法行使职权，消除县级财政困难的制度因素。

协调府际

合作关系

省直管县以后，有必要组建跨界的区域性协调机构。借鉴美国大都市区政府协会，法国跨市镇协商会、市镇联合体、都市共同体、跨市镇合作委员会等市镇联合体，俄罗斯跨地区协调组织以及日本特别地方公共团体等社会组织的做法，协调跨界地区间的利益冲突，提高资源共享性。还可建立一些城市联合体，借鉴欧盟理念和运行机制，遵照利益共享共赢原则，定期商讨区域内的重大经济社会事务。

改革垂直

管理部门

一是凡能改为块块管理的，一律改为块块管理，条件特殊的可条块结合、以块为主；二是对于不能改革的，要对其权利和义务做出明确规定，不能任意扩大；三是对必须保留的“垂直管理”部门，给予地方更大调节权，诸如：给县级金融部门在授信规模、审批额度等方面更大权限；对电力、电信、烟草、盐业等垂直行业的收益进行必要调整，把留余资金用来补贴县级财政，使其更好地反哺农村、农业和农民。

调整干部

管理制度

首先，要改变管人、管财、管事“三位一体”管理模式，县级领导班子由省委直接任命，县级中层干部由县自主任命，市级仅享有参谋建议权。其次，要逐步改变当前县级主要领导在市委常委中的任职格局，县级主要干部的级别不能以在市委中的位置来衡量，也不能统一划齐，要根据干部能力和县规模大小做适当调整，成绩突出的可按副厅配备。此外，还要加大省与县之间干部交流力度。

省管县几种模式

湖南模式

2009年11月17日湖南通过了《湖南省省直管县体制改革建议方案》。这个《方案》最大的特点是“一步到位”――直接推进县级财政和行政上的“双直管”。行政上的省直管则直接通过新的区划调整来实现。湖南的省管县改革方案是全国唯一“一步到位”的模式，之前的浙江模式和安徽模式，都只是单方面地推进财政的直管。

安徽模式

安徽模式主要特点是大力推行扩权强县改革。对经济发展较快的县扩大县级政府社会管理和经济管理权限。自2007年，安徽率先在12个县实行省直管县财政体制改革试点，探索省直管县财政管理模式，省发改委、公安、卫生等32个部门陆续下放143项权限。2008年，又征选18个县加入到省管县改革范围内。

几年探索表明，安徽财政体制改革成效明显。试点县的财政总收入增长幅度远高于非试点县。同时扩权强县试点县也成了一张极具影响力的名片，外来投资明显增加，招商引资吸引力大大增强。

海南模式

海南模式则是注重行政管理上的省管县。从1988年建省开始，海南省就没有实行市管县，海南省所有的县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县和县级市的行政管理问题，二者之间只有行政级别的差别而没有行政隶属关系。

2008年7月初，海南将177项行政管理权直接下放到市县和地级市，同时提出了配套改革制度，曾引起社会各界广泛关注。

浙江模式

浙江模式是一种注重财政体制突破的模式，财政体制上的“省管县”，而在社会管理和公共服务等方面还不是完全的“省管县”。1992年至今，浙江已连续四次出台政策，扩大一部分经济比较发达市(县)的经济管理权限。实践证明，实行“省管县”，激活了浙江县域经济的活力，成为不少地方借鉴的蓝本。在其他省份所推行的省管县改革，大都遵循这样的路径：从经济管理切入，向县级政府下放经济管理权，强县扩权，推行省管县的财政改革，而进行试点的县多数是经济实力较强的县。